نیروهای نظامی بخشی از دولت به شمار می‌آیند، اما باید تحت نظارت و تسلط بخش غیرنظامی یا مدنی دولت باشند. فعالیت اقتصادی نظامیان تأثیرات مختلفی بر روابط میان دولت مدنی و نظامیان می‌گذارد، و به‌تدریج از تسلط غیرنظامیان بر قوای نظامی می‌کاهد.
اما تسلط غیرنظامیان بر نظامیان یا کنترل مدنی (civilian control) به چه معناست؟ تسلط غیرنظامیان به این معناست که بخش غیرنظامی یا همان مدنی دولت، در اجرای بی‌چون‌وچرای تصمیماتش در حوزه‌ی سیاست داخلی و خارجی، از جمله در خصوص نیروهای نظامی، مرجعیت تصمیم‌گیری و قدرت اجرا داشته باشد، و این مرجعیت و قدرت باید قاعده‌ی اساسی تعیین‌کننده‌ی روابط غیرنظامیان و نظامیان باشد. به‌این‌ترتیب، نیروی نظامی هم باید غیرسیاسی باشد و از «حوزه‌ی مدنی» برکنار بماند.
مشکلی که در راه تحقق این قاعده پیش می‌آید این است که تسلط غیرنظامیان بر نظامیان کار دشواری است، چون ارتش تنها موجودیتی در درون قوه‌ی قهریه‌ی دولت است که توانایی براندازی حکومت را دارد. علاوه بر این، از آنجا که افسران ارتشی در جنگیدن و راهبردهای عملیاتی تخصص دارند، رهبران سیاسی، خصوصاً در زمانه‌ی جنگ، مجبورند به نصایح و صلاح‌دید آنها در مسائل امنیت ملی تکیه کنند. به‌این‌ترتیب، انحصاری که ارتش بر تسلیحات نظامی دارد و نیز دانش و تجربه‌ای که در زمینه‌ی نبرد مسلحانه دارد می‌تواند توازن روابط دولت مدنی و ارتش را به نفع ارتش به هم بزند و کار دولت را برای اعمال تسلط غیرنظامیان را دشوار سازد.
طی دهه‌های متمادی، دانشمندان علوم سیاسی و جامعه‌شناسان کوشیده‌اند برای شیوه‌های سالم برقراری روابط میان دولت مدنی و نظامیان و تسلط غیرنظامیان بر نیروهای نظامی نظریه‌پردازی کنند. در ادامه به طور گذرا به برخی از نظریه‌پردازان عمده‌ی این حوزه و نظریاتشان اشاره می‌کنیم.
نخستین کسی که باید از او نام برد ساموئل هانتینگتون است. اثر اصلی هانتینگتون در این زمینه کتاب سرباز و دولت است که اکنون دیگر متنی کلاسیک در علوم سیاسی و در زمینه‌ی روابط دولت مدنی و نظامیان به شمار می‌آید. هانتینگتون در نظریه‌ی خود یک وجه از این تسلط را «تسلط عینی غیرنظامیان» (objective civilian control) و وجه دیگر را «تسلط ذهنی غیرنظامیان» (subjective civilian control) می‌نامد.
از نظر هانتینگتون، برای ساخت سازمان نظامی حرفهای و غیرسیاسی، باید طراحی و اجرای عملیات نظامی را به نظامیان واگذار کرد، و غیرنظامیان نباید در این زمینه دخالت کنند. در عین حال، برای تحقق تسلط عینی غیرنظامیان بر حوزه‌ی نظامی، باید نظامیان را از حوزه‌ی سیاسی جدا کرد و نقش تصمیم‌گیری برای استفاده از نیروی نظامی را به رهبران سیاسی سپرد. پس نظامیان طراحی مسائل تخصصی و فنی نظامی را بر عهده دارند، اما تصمیم به استفاده از نیروی نظامی و ادامه‌ی استفاده از این نیرو مطلقاً باید به دست دولت غیرنظامی باشد.
هر چه مرزهای مسئولیت‌ها بین حوزه‌های مدنی و نظامی بهتر و دقیق‌تر روشن شود، ارتش نیز کم‌تر جا و مجالی برای دخالت در امور سیاسی پیدا می‌کند و امکان تسلط عینی غیرنظامیان افزایش می‌یابد. از سوی دیگر، برای تحقق «تسلط ذهنی غیرنظامیان»، رهبران سیاسی محدودیت‌های نهادی و قانونی زیادی برای ارتش وضع می‌کنند تا، به زعم هانتینگتون، به این وسیله مانع از این شوند که ارتش بتواند وارد بازی سیاسی مؤثری در رابطه با گروه‌های مختلف بشود.
نظریه‌پرداز دیگری که باید به او اشاره کرد جامعه‌شناس آمریکایی موریس جانوویتز است. جانوویتز در کتابش سرباز حرفهای شیوه‌ای که برای تحقق تسلط غیر نظامیان توصیه می‌کند را «مسیر مدنی-جمهوری‌خواهانه برای تسلط غیرنظامیان» (civic-republican path to civilian control) می‌خواند.
جانوویتز معتقد بود که تفکیک میان حوزه‌های مدنی و نظامی مستلزم این است که نقش‌های کارکردی رهبران مدنی و نظامی را از هم تمیز دهیم؛ اما این کار ساده‌ای نیست. جانوویتز، برخلاف هانتینگتون، معتقد است که حوزه‌های نظامی و مدنی همیشه هم به‌سادگی قابل تفکیک نیستند. درست است که غیرنظامیان باید در همه‌ی حوزه‌های تصمیم‌گیری سیاسی حرف آخر را بزنند، اما سپردن اجرای این تصمیمات به ارتش روندی است که موجب اختلاط روابط نظامی و سیاسی می‌شود. به عبارت دیگر، روابط میان غیرنظامیان و نظامیان روندی مکانیکی نیست که از خلال آن دستورات از بالاترین مراتب فرماندهی از سوی غیرنظامیان ابلاغ شوند و مقامات نظامی هم اجرایش کنند، بلکه روند تصمیم‌گیری با همکاری مشترک شکل می‌گیرد. مقامات نظامی به رهبران سیاسی توصیه‌هایی می‌کنند و انتخاب‌هایی را پیش رویشان می‌گذارند که این رهبران معمولاً نمی‌توانند چنین توصیه‌هایی را به‌سادگی نادیده بگیرند.
از نظر جانوویتز، امور نظامی در حقیقت سیاسی هم هستند و همه‌ی نیروهای نظامی تا حدی در سیاست مشارکت دارند. ارتش سازمانی سیاسی است که هم کارکردهای سیاسی دارد و هم مسئولیت‌های سیاسی. بنابراین روند طرح و اجرای سیاست‌گذاری نظامی، روندی سیاسی است که زمینه‌ی بروز تنش میان رهبران مدنی و نظامی را فراهم می‌کند. رابطه‌ی متعادل میان رهبران غیرنظامی و مقامات نظامی باید به این شکل باشد که در آن غیرنظامیان تصمیم‌گیرندگان مطلق باشند، اما در عین حال، مقامات نظامی هم صرفاً با مشورت‌دادن در روند این تصمیم‌گیری مشارکت کنند.
کلود امرسون ولش در مقاله‌ی مهمی با عنوان «تسلط مدنی بر ارتش: افسانه و واقعیت» از جانوویتز فراتر می‌رود تا از مفهوم تسلط مدنی اسطوره‌زدایی کند.
ولش در این مقاله می‌نویسد: «تسلط مدنی مسئله‌ای با درجات مختلف است. همه‌ی نیروهای نظامی به انحاء مختلف در سیاست مشارکت می‌کنند. نمی‌توان نظامیان را بر اساس هویت سازمانی، استقلال، و کارکردهای تخصصی‌شان، کاملاً از ساحت سیاسی کنار گذاشت. همه‌ی ارتش‌ها بر ساختار سیاسی خود تأثیراتی دارند، و مسئله‌ی نقش‌آفرینی‌شان در سیاست «مسئله‌ی دخالت‌کردن یا نکردن نیست بلکه چقدر و چگونه دخالت‌کردن» است. هیچ ارتشی را نمی‌توان مطلقاً از صحنه‌ی سیاست بیرون راند، مگر با اقدامات خاص و نادری مانند انحلال ارتش.»
ولش می‌گوید که مسائل نظامی در واقع مسائلی سیاسی هستند، و همه‌ی نیروهای نظامی تا حدی در سیاست مشارکت دارند. ارتش سازمانی سیاسی است که کارکردها و مسئولیت‌های سیاسی دارد. ولش می‌خواهد روشن کند که تسلط مدنی بیش از اینکه مکانیزمی خاصی باشد، «مجموعه‌ای از روابط» است که در تعاملات هر روزه‌ی میان مقامات غیرنظامی و نظامی برقرارند. تسلط مدنی بیش‌تر نوعی چیدمان ظریف اما همیشه حاضری از محدودیت‌ها و مسئولیت‌هاست که اهداف سیاست‌گذاری‌های حکومت را مشخص می‌کند. به‌این‌ترتیب، لازم نیست فرماندهان نظامی در ساحت مدنی مداخله‌ی مستقیم بکنند تا تسلط مدنی نقض شود، بلکه کافی است قدرت تصمیم‌سازی غیر‌مستقیم داشته باشند، و بتوانند از فرمان‌های مقامات مدنی سرپیچی کنند، و علیه تصمیمات آنها مجادله کنند، یا مقامات مدنی حکومت را وادارند که سیاست‌های خاصی را اتخاذ کنند یا تغییر دهند.
آرِل کروآسان و همکارانش در مقاله‌ای با نام «مفهوم‌پردازی روابط غیرنظامیان و نظامیان در دموکراسی‌های در حال ظهور» تلاش کردند تا معیارهای دقیق‌تر و کارآمدتری برای دور نگه‌داشتن نظامیان از سیاست ارائه دهند.
کروآسان و همکارانش بر نکته‌ی بسیار مهمی انگشت می‌گذارند: تسلط غیرنظامیان بر نظامیان شرط لازم حاکمیت دموکراسی است. اما برقرار‌کردن تسلط مدنی چالش مهمی پیش روی دموکراسی‌های جدید است. با این حال، جالب است که برای فهم این که الزامات تسلط غیرنظامی چیست و چگونه ضعف یا فقدان تسلط غیرنظامی دموکراسی را مخدوش می‌کند، چهارچوب مفهومی واضح و مستحکمی وجود ندارد. آنها در مقاله‌ی مذکور سعی دارند جای خالی همین چهارچوب مفهومی را پر کنند و تلقی جدیدی از تسلط مدنی در دموکراسی‌های در حال ظهور به دست دهند. نویسندگان مقاله در صددند فهمی از تسلط مدنی به دست دهند که مطابق آن غیرنظامیان در همه‌ی موضوعات سیاسی مربوط به دولت قدرت تصمیم‌گیری دارند.
کروآسان و همکارانش حوزه‌های تسلط مدنی را به پنج حوزه‌ی تصمیم‌گیری تقسیم می‌کنند:
- نخست، حوزه‌ی انتخاب و اعطای مسئولیت به رهبران و نخبگان سیاسی، که ناظر بر این است که چقدر امکان مشارکت و رقابت عادلانه و فراگیر برای ورود به عرصه‌ی سیاست و زمامداری وجود دارد.
- دوم، حوزه‌ی سیاست‌گذاری عمومی، که ناظر به قواعد و فرایندهایی است که طی آن سیاست‌های خرد و کلان، و ملی و محلی اتخاذ و اجرا می‌شوند.
- سوم، حوزه‌ی امنیت داخلی، که ناظر به همه‌ی تصمیمات و اقداماتی است که به حفظ و برقراری نظم و قانون در داخل کشور ربط دارند.
- چهارم، حوزه‌ی دفاع ملی، که ناظر به همه‌ی جوانب دفاعی کشور در برابر عوامل خارجی است؛ از جمله، اتخاذ دکترین امنیت ملی، اعزام نیرو، و جنگ.
- پنجم، حوزه‌ی سازمان نظامی، که ناظر به همه‌ی ساز‌و‌کارهای ارتش به عنوان یک نهاد نظامی است؛ از جمله، ساختار سازمانی، منابع مالی و فن‌آوری‌های نظامی، و همچنین شیوه‌ی آموزش نظامی و جذب نیرو و غیره.
کروآسان و همکارانش تلقی جدیدی از تسلط مدنی به دست می‌دهند: توزیع قدرت تصمیم‌گیری باید به نحوی باشد که فقط غیرنظامیان اقتدار تصمیم‌گیری و اجرای این تصمیمات (چه به صورت رسمی و چه عملی) در همه‌ی پنج حوزه‌ی ذکر شده را داشته باشند. وقتی تسلط مدنی برقرار باشد، غیرنظامیان می‌توانند آزادانه بخشی از قدرت تصمیم‌گیری و همچنین اجرای تصمیمات را به نظامیان واگذار کنند، اما نظامیان خارج از حوزه‌ی مشخصی که غیرنظامیان برایشان معین کرده‌اند قدرت هیچ تصمیم‌گیری‌ای ندارند. علاوه بر این، فقط غیرنظامیان می‌توانند تعیین کنند که نظامیان مسئول اجرای کدام سیاست‌گذاری خاص یا کدام وجه از سیاست‌ها باشند، و غیرنظامیان هستند که مرز میان سیاست‌گذاری و اجرای سیاست‌ها را تعیین می‌کنند. به‌علاوه، مقامات مدنی باید قدرت حکم‌راندن بر ارتش را داشته باشند، و علی‌الاصول باید بتوانند هر وقت لازم بود در تصمیماتشان تجدید نظر کنند. بنابراین، اگر هر یک از شرایطی که گفتیم نقض شود، می‌توانیم بگوییم که تسلط مدنی مختل شده است.
