مقاله

چرا نظامیان برخی از کشورها در فعالیت‌های اقتصادی سودآور وارد می‌شوند، و چه چیزی موجب می‌شود دولت‌ها به آنها اجازه‌ی راه‌اندازی کسب‌وکارهای پرمنفعت بدهند؟ ساختن لوازم خانگی، اداره‌کردن بانک و هتل و از این قبیل، حقیقتاً‌ ربطی به امنیت ملی ندارد که برقراری آن وظیفه‌ی نظامیان شمرده می‌شود. رویا ایزدی، استاد دانشگاه رودآیلند و پژوهشگر در دانشگاه کرنل، در صدد برآمده است تا با گردآوری و تحلیل داده‌های دال بر وارد‌شدن نظامیان در اقتصاد، در فاصله‌ی سال‌های ۱۹۵۰ تا ۲۰۱۰، به این پرسش پاسخی مستند دهد. ایزدی در این بازه‌ی زمانی کشورهایی با بیش از ۵۰۰هزار نفر جمعیت و دارای نیروی نظامی را بررسی کرده است که در آنها نظامیان وارد فعالیت اقتصادی رسمی و سودآور برای دستگاه نظامی یا برای خود نظامیان شده‌اند. کشورهایی که در فهرست ایزدی گنجیده‌اند ۴۷ تا هستند.

فعالیت اقتصادی نظامیان هم پیامدهای سیاسی دارد و هم پیامدهای اقتصادی. ایزدی از تحقیقاتش به این نتیجه رسیده است که روند وارد‌شدن، یا بگوییم وارد‌کردن نظامیان در فعالیت‌های اقتصادی سودآور، راهبردی است که رهبران سیاسی برای تحکیم پایه‌های قدرت خود در پیش می‌گیرند. تحقیقات او نشان می‌دهد که در سطح بین‌المللی، زمانی که منافع نهادی نظامیان به خطر می‌افتد و زمانی که دولت‌ها برای حفظ قدرت خود به نظامیان تکیه می‌کنند (معمولا پس از جنگ‌های داخلی و بین‌المللی و کودتاها)، احتمال اینکه نظامیان وارد فعالیت‌های اقتصادی سودآور شوند بیش‌تر می‌شود. رهبران حاکم به نظامیان امکان می‌دهند از فعالیت‌های اقتصادی سود مالی ببرند تا خود در قدرت بمانند. به‌این‌ترتیب، تحقیقات ایزدی از این جهت بسیار اهمیت دارد که با تکیه بر داده‌های مستند صراحتاً نشان می‌دهد که فعالیت اقتصادی نظامیان، بر خلاف توجیهات مرسوم، ربطی به حفظ توانایی‌های امنیتی این نیروها و حفظ امنیت ملی ندارد، و مشخصاً مربوط به راهبردهای سیاسی حاکمان برای تحکیم قدرت خود و حفظ و تحکیم منافع سیاسی نظامیان است.

فعالیت اقتصادی نظامیان و فعالیت اقتصادی دولت

فعالیت اقتصادی نظامیان با فعالیت اقتصادی دولتی تحت نظارت نظامیان متفاوت است. وقتی از فعالیت اقتصادی نظامیان صحبت می‌کنیم، منظور فعالیت‌هایی نیست که زیر نظر نیروهای نظامی صورت می‌گیرد، سود حاصل از آن به خزانه‌ی عمومی می‌رود و در ردیف‌های بودجه قرار می‌گیرد، و احیاناً به مخارج نظامی هم تخصیص داده می‌شود، بلکه منظور فعالیت‌هایی است که سودشان در اختیار نظامیان رده‌بالا قرار می‌گیرد و در بودجه‌ی نظامی لحاظ نمی‌شود. ایزدی می‌گوید نظامیانی که این سودها را در اختیار می‌گیرند، از آن به بعد فقط تا جایی به رهبران حاکم وفادار می‌مانند که تداوم منافعشان تضمین شود. او ونزوئلا را مثال می‌زند که در آن دولت غیر‌نظامی نیکلاس مادورو تاکنون با حفظ وفاداری ارتش از همین راه توانسته در برابر مخالفان دوام آورد.

این فعالیت‌های اقتصادی اما رو‌ی حرفه‌ای‌ماندن نیروی نظامی هم تأثیر می‌گذارد. ایزدی می‌گوید کسب‌وکار خصوصی سودآور اقتصادی، اخلاق حرفه‌ای نظامیان رده‌بالا را فاسد و آنها را به کاسب‌های اهل معامله تبدیل می‌کند. سودآوری کسب‌وکار نظامیان، رقیب تعهد آنها به امنیت ملی می‌شود و فساد از همین راه به سازمان نظامی راه می‌یابد. وقتی نظامیان نه فقط در کشور خود، بلکه در کشورهای دیگر هم صاحب منفعت شوند، این امر بر روابط خارجی‌شان نیز اثر می‌گذارد، و این نظامیان تبدیل به عاملی برای پیشبرد سیاست‌های آن کشورها در میهن خود می‌شوند. به‌همین‌ترتیب، نظامیان کاسب‌کار، انگیزه‌هایی تابع منافع اقتصادی‌شان برای ورود به جنگ یا رسیدن به صلح پیدا می‌کنند.

رهبران حاکم و جلب همکاری نظامیان

رهبران برای جلب حمایت نظامیان راهبردهای مختلفی در پیش می‌گیرند که هر یک پیامدهای خاص خود را دارد. وقتی رهبران سیاسی تعهد و وفاداری بلند‌مدت نظامیان را می‌خواهند، منافعی بلند‌مدت به آنها تخصیص می‌دهند. بالا‌بردن مخارج نظامی راهی برای خریدن وفاداری ارتش است، اما این راهبرد در قیاس با اعطای امتیازات اقتصادی به نظامیان دو مشکل دارد: نخست اینکه، فقط رضایت کوتاه‌مدتشان را (تا زمانی که این افزایش هزینه ادامه داشته باشد) تضمین می‌کند. بالا‌بردن مرتب هزینه و بودجه‌ی نظامی هم بسیار دشوار و با مشکل یافتن منابع مواجه است. مسئله‌ی دیگر این است که دادن امتیازات اقتصادی به نظامیان رده‌بالا و خریدن وفاداری‌شان معمولاً کم‌خرج‌تر از بالا‌بردن بودجه‌ی نظامی است.

نظامیان برای وارد‌شدن به کسب‌و‌کارهای سودآور دو دلیل دارند: اول اینکه، این کار پول‌هایی در اختیارشان می‌گذارد که خارج از بودجه‌های مرسوم است، و می‌توانند هر طور دلشان خواست خرجش کنند. دوم اینکه، فعالیت اقتصادی نظامیان برایشان قدرت سیاسی به بار می‌آورد. سود اقتصادی منافع نهادی نیروهای نظامی را ورای حیطه‌ی امنیت ملی گسترش می‌دهد و آنها را تبدیل به بازیگر و تأثیرگذار عرصه‌های سیاسی گسترده‌تر می‌کند. در یک کلام، قدرت اقتصادی نظامیان، قدرت سیاسی‌شان را افزایش می‌دهد.

پیامد تخصیص منافع اقتصادی به نظامیان

رهبران سیاسی می‌توانند وفاداری نظامیان را با توزیع منافع اقتصادی بخرند، ولی این شیوه در بلند‌مدت کارایی نظامی را قربانی می‌کند. اما چه شرایطی باعث می‌شود که راهبران سیاسی در پی خریدن وفاداری نظامیان برآیند؟ بحران‌های سیاسی دولت‌ها را به تغییر در ساختار ارتش، بازتعریف وظایف نهادی، سازمان آن، و بودجه‌اش سوق می‌دهد تا به‌این‌ترتیب ارتش را به سوی خود جلب کنند و به آنها مجال دهند که بازیگر اقتصادی شوند. از جمله‌ی این بحران‌ها، پایان جنگ‌های داخلی یا خارجی و یا بالا‌بودن احتمال کودتای نظامی است. 

پس از پایان جنگ‌های پرهزینه، احتمال مداخله‌ی نظامیان در اقتصاد به چند دلیل بالا می‌رود. اول اینکه، دولت‌ها پس از جنگ‌های پرهزینه مجبورند سیاست‌های متفاوتی برای اصلاح ساختار ارتش در پیش بگیرند که احتمال ورود نظامیان به اقتصاد را بالا می‌برد. چنین اصلاحاتی بر اساس نوع جنگ (داخلی یا خارجی) و نتیجه‌ی جنگ ممکن است متفاوت باشد، اما فارغ از همه‌ی تفاوت‌ها، دولت‌ها می‌بایست اصلاحاتی را در پیش بگیرند. این اصلاحات شامل تغییرات در بودجه‌ی نظامی، اصلاحات در کادرهای میانی و بالایی ارتش، تغییر وظایف، تغییرات در استراتژی‌های نظامی، تغییرات در نهادها و رده‌بندی‌ها،  پایین‌آوردن تعداد نیروها، خلع سلاح، ترخیص از خدمت، خروج از حالت بسیج نظامی و غیره هستند.  

برای مثال، وقتی جنگ داخلی با امضای قرارداد صلح بین حکومت مرکزی و شورشیان پایان می‌پذیرد، شورشیان سابق خواستار جذب در دستگاه امنیتی می‌شوند. اما همین امر باعث می‌شود نظامیان احساس خطر کنند و حتی مهیای کودتا شوند. دولت در چنین شرایطی باید سیاست‌هایی را در پیش بگیرد که به انسجام ارتش کمک می‌رساند، یا انگیزه‌هایی را در ارتشیان به وجود بیاورد تا احتمال کودتا را کاهش دهد. یکی از این روش‌ها ورود ارتش به عرصه‌ی اقتصادی است. 

در شرایطی که دولت در جنگ داخلی پیروز شود (مانند سریلانکا در سال ۲۰۰۹) نیز برخی از سیاست‌های اصلاحی می‌توانند به نتایج مشابهی بینجامند. مثلاً تلاش دولت برای کاهش بودجه و نفرات سازمان نظامی می‌تواند به معنای کاستن از اهمیت نهاد نظامی‌ای تلقی شود که نقداً تهدید را مرتفع کرده. گرچه شورشیان به‌ندرت پیروز شده‌اند، اما حتی با پیروزی شورشیان هم مسئله‌ی جذب یا حذف نظامیان سابق پیش روی حاکمان جدید خواهد بود. همین می‌تواند به ورود نظامیان به اقتصاد به عنوان یک استراتژی انسجام‌بخش بینجامد (مانند اتیوپی در سال ۱۹۹۱). جنگ‌های بین‌ کشورها، مانند جنگ ایران و عراق هم می‌تواند پیامدهایی برای نظامیان داشته باشد که نهایتا منجر به ورود نظامیان به اقتصاد شود. پایین‌آوردن هزینه‌ی نظامی، اصلاحات در کادرهای ارتش و تغییر وظایف، تغییرات نهادی و سایر عوامل ذکرشده در بالا، پس از اتمام جنگ‌ها، از جمله عوامل اصلاحی هستند که رابطه‌ی ارتش و نهاد سیاسی را به مخاطره می‌اندازند. در همه‌ی این موارد، تخصیص منافع اقتصادی به نظامیان برای حفظ وفاداری آنها به عنوان راه حلی استراتژیک در پیش گرفته شده است.

پایان جنگ میان کشورها همواره با رفع خطر امنیتی همراه نیست، اما معمولاً پیامد آن کاهش هزینه‌های نظامی است، چون برای دولت‌ها دشوارست که بعد از پایان جنگ هم این هزینه‌ها را بپردازند. برای مثال، با اتمام جنگ عراق با ایران، مخارج نظامی عراق حدود ۳۳درصد و مخارج نظامی ایران حدود ۶۷درصد در سال بعد کاهش یافت. البته پایان جنگ همواره به معنای کاهش مخارج نظامی نیست. برای مثال، سریلانکا پس از پایان جنگ داخلی در سال ۲۰۰۹، بودجه‌‌ی نظامی‌اش را کاهش نداد. پایان جنگ همچنین می‌تواند موجب تغییراتی در نقش و رتبه‌های نظامیان شود که همین امر باز بالقوه موجب تنش میان نظامیان و دولت می‌شود.

با پایان جنگ، نظامیانی که جنگیده‌اند معمولاً شأن اجتماعی مهمی می‌یابند و به‌تناسب با آن خواستار امتیازات مادی و غیرمادی می‌شوند. 

یکی از فرض‌های تحقیق ایزدی، که در این مطالعه در پی وارسی آن برآمده، این است که «با پایان‌یافتن جنگ‌های داخلی یا جنگ‌های بین کشورها، امکان مداخله‌ی اقتصادی نظامیان بالا می‌رود.»

شرایط دیگری که ایزدی در نظر گرفته است، کودتای موفق نظامیان و به‌قدرت‌رسیدن هیئتِ حاکمه‌‌ی مورد نظرشان است. در موارد مشهوری از کشورهایی که قدرت با کودتا در آنها منتقل شده، همانند شیلی و آرژانتین، حاکمان جدید برای حفظ حمایت کودتاچیان و در‌امان‌ماندن از کودتایی دیگر، به نظامیان امتیازات قابل توجه سیاسی و اقتصادی داده‌اند. به‌این‌ترتیب، فرض دومی که ایزدی می‌آزماید این است که: «پس از کودتای موفق، احتمال وارد‌شدن نظامیان به فعالیت‌های اقتصادی بیش‌تر می‌شود.»

از سوی دیگر، وقتی رهبران سیاسی می‌خواهند برای حفظ قدرت خود به نظامیان تکیه کنند، باید به آنها امتیاز بدهند و منابع بیش‌تری را به نظامیان اختصاص دهند. ایزدی می‌گوید تکیه‌ای که حکومت‌ها برای بقای خود به نظامیان می‌کنند اصلی‌ترین عامل ساختاری است که باعث می‌شود با دادن نقش در اقتصاد ملی به نظامیان آنها را به وضع موجود وابسته و وفادار کنند. برای مثال پس از تأسیس جمهوری مصر، در ابتدا جمال عبدالناصر به دنبال این بود که غیرنظامیان با‌کفایت را به مناصب کلیدی دولت بگمارد و برای اداره‌ی اقتصاد از اقتصاددانان تحصیل‌کرده دعوت کند، اما زیر فشار نظامیان و به دلیل وابستگی زیادش به آنان تصمیم گرفت این مناصب را در قبضه‌ی نظامیان نگه‌ دارد، و همین راه را برای نظامی‌شدن اقتصاد مصر در آینده نیز باز کرد.

به‌این‌ترتیب، سومین فرضی که ایزدی در تحقیق خود می‌آزماید این است که: «هر چه حکومت برای بقای خود بیش‌تر بر نظامیان تکیه کند، احتمال وارد‌شدن آنها در فعالیت‌های اقتصادی سودآور هم بیش‌تر می‌شود.»

نتایج تحقیق

دوره‌های پس از جنگ و پس از کودتا از تعیین‌کننده‌ترین مقاطع در روابط میان دولت‌ها و نظامیان هستند که طی آنها چانه‌زنی میان دولت‌ها و نظامیان می‌تواند به وارد‌شدن نظامیان در عرصه‌ی اقتصاد بینجامد. تحلیل ایزدی نشان می‌دهد که احتمال ورود نظامیان به فعالیت‌های اقتصادی سودآور درست پس از جنگ و پس از کودتاهای موفق، بسیار افزایش می‌یابد. افزایش فعالیت اقتصادی نظامیان در چنین مقاطعی را می‌توان به عنوان قدردانی دولت‌ها از نظامیان دانست. با این حال، ایزدی توجه ما را به نتایج وارد‌شدن نظامیان در اقتصاد هم جلب می‌کند و می‌گوید توجه به این نتایج می‌تواند درس‌های مهمی برای سیاست‌گذاران و محققان داشته باشد. وارد‌شدن نظامیان در فعالیت‌های اقتصادی، روابط میان دولت و نظامیان و به یک معنی روابط میان نظامیان و غیرنظامیان را تغییر می‌دهد، و به شرایط بقای رهبران سیاسی و منافع نظامیان شکل جدیدی می‌دهد. 

در کشورهایی که نظامیان وارد فعالیت‌های اقتصادی سودآور شده‌اند، این فعالیت‌ها به نقض بیش‌تر حقوق بشر انجامیده است؛ چه از طریق به بیگاری‌گرفتن سربازان وظیفه در صنایعی که به نظامیان تعلق دارد، و چه با آزار و شکنجه‌ی بی‌عقوبت کارگران این صنایع، یا آواره‌کردن جمعیت‌های بومی به قصد تصرف زمین‌هایشان به منظور راه‌اندازی کاسبی‌های سودآور برای نظامیان. ایزدی بنا بر این تحقیق می‌گوید که فعالیت‌های اقتصادی نظامیان به‌ناگزیر فسادزاست و با تخصیص منافع نامنصفانه به آنها، راه را برای تقویت یا ایجاد بازارهای نابرابر می‌گشاید. سیاست‌های مطلوب فعالیت اقتصادی نظامیان، مانند معافیت‌های مالیاتی در‌نظر‌گرفته‌شده برای آنها، یارانه‌هایی که به ایشان تعلق می‌گیرد، دسترسی به زیرساخت‌ها و تجهیزات نظامی و استفاده از سربازان وظیفه‌ی بی‌مزد یا ارزان به عنوان کارگر، بهره‌مندی از امتیاز فناوری‌های پیشرفته‌ی نظامی و فساد چاره‌ناپذیری که در برخورداری از همه‌ی این مزایا هست، رقابت را در بازار از بین می‌برد و بخش اقتصادی غیر‌نظامی را زمین می‌زند. علاوه بر اینها، وارد‌شدن نظامیان به فعالیت‌های اقتصادی سودآور امکان نظارت غیر‌نظامیان بر آنها را نیز تضعیف می‌کند. 

مشارکت نیروی نظامی در اقتصاد موجب می‌شود وظیفه‌ی اولیه‌ی این نیرو، که دفاع از کشور است، اولویت خود را از دست بدهد. ایزدی اشاره می‌کند که محققان معمولاً مایلند بودجه‌ی رسمی سالیانه‌ی تخصیص‌داده‌شده به نیروی نظامی را معادل هزینه‌های سالیانه‌ی آن بدانند. در حالی که، وقتی نظامیان دست در کار اقتصاد می‌برند، دیگر هزینه‌هایی که برای گسترش سازمانشان صرف می‌کنند محدود به این بودجه‌ها نمی‌شود، و هزینه‌های نظامی از حسابرسی بخش‌های غیرنظامی هم به دور می‌ماند. ایزدی برای مثال به اندونزی اشاره می‌کند که، بنا بر برخی گزارش‌ها، هزینه‌های نظامی‌اش در سال‌های منتهی به ۲۰۱۰ نزدیک به چهار برابر بودجه‌ی رسمی تخصیص‌یافته به این نیروها بوده است. اگر سودی را که از فعالیت‌های اقتصادی نظامیان حاصل می‌شود با بودجه‌ی رسمی این نیروها جمع بزنیم، تصویر کاملاً متفاوتی از وضع نظامیان در سرتاسر دنیا پیش چشممان می‌آید.

چنانکه ایزدی می‌گوید: «همین که نیرویی نظامی تبدیل به بازیگری اقتصادی شد، دیگر برای حکومت بسیار دشوار خواهد بود که نظامیان را متقاعد کند که باید از فعالیت‌های اقتصادی دست بردارند. از ۴۷ کشوری که از سال ۱۹۵۰ تا ۲۰۱۰ فعالیت اقتصادی نظامیان را تجربه کردند، فقط ۴ کشور توانسته‌اند به فعالیت‌های اقتصادی نظامیان پایان بخشند که یکی از این کشورها (هائیتی) با انحلال ارتش به این مهم دست یافت. در بیش‌تر این موارد هم پایان‌دادن به فعالیت اقتصادی نظامیان طی یک دوره‌ی طولانی چانه‌زنی با ارتش ممکن شد.»

تلخیص و گزارش از شهرزاد نوع‌دوست