هشتاد سال برنامه‌ریزی در ایران
«اصولاً از زمانی که در بانک شاهی بودم تا روزی که در سازمان برنامه شروع به کار کردم بیش از سی سال بر فکر برنامه‌ریزی برای اصلاح وضع اقتصادی و اجتماعیِ ایران تأکید می‌کردم، چون معتقد بودم که کشوری مانند ایران، با امکانات مالی و نیروی انسانیِ محدود و احتیاجات نامحدود، باید دارای برنامه باشد. استدلال می‌کردم که مملکتی مانند ایران، با خصوصیاتی که به آن اشاره کردم، قادر نیست در ظرف مدت کوتاهی کلیه‌ی احتیاجات خود را تأمین کند، بنا بر این باید دید مهم‌ترین و ضروری‌ترین کارهایی را که می‌توان در مدتی معین با بودجه‌ای معین انجام داد کدام هستند. چون در غیر این صورت دولت دست به کارهایی خواهد زد که ممکن است به خودیِ خود مهم باشد ولی از دید کلیِ احتیاجات مملکت مفید نبوده و بلکه مضر هم باشد.»
ابوالحسن ابتهاج، بنیان‌گذار برنامه‌ریزی در ایران، در خاطراتِ خود با اشاره به امکانات و منابع مالیِ محدود و نیازهای نامحدود بر ضرورت تهیه‌ی برنامه تأکید می‌کند: «اگر بخواهیم علت مغشوش بودن وضع اقتصادی کشور را به طور اختصار بیان کنیم، به جرئت می‌توان گفت که دلیل عمده‌ی آن نداشتن برنامه‌ی اقتصادی و نبودن مرکزیت در کارهای اقتصادی است.»
پیش از آنکه ابتهاج به ریاست سازمان برنامه و بودجه برسد، تلاش‌های زیادی انجام شد که می‌توان آن‌ها را مقدمه‌ی برنامه‌ریزی و ایجاد نهادی به نام سازمان برنامه دانست. برای مثال می‌توان به تأسیس شورای اقتصاد در سال ۱۳۱۶، که دبیری‌اش را ابتهاج بر عهده داشت، اشاره کرد. در اساس‌نامه‌ی مصوب شورای اقتصاد آمده بود:
«برای تمرکز مطالعات اقتصادی و برای اینکه کلیه‌ی مسائلی که در زندگیِ اقتصادیِ کشور مؤثر است، با استفاده از نظریات و اطلاعات اشخاصِ بصیر و باصلاحیت مورد بررسیِ کامل واقع شده و طبق برنامه‌ی معین جریان یابد، هیئتی به نام شورای اقتصاد تشکیل می‌یابد که ریاست آن با رئیس‌الوزرا ]نخست وزیر[ خواهد بود.»
ابتهاج می‌گوید «در جامعه‌ای که در قرون متمادی به زندگیِ روزمره عادت کرده است و به هیچ‌وجه معتقد نیست که باید فکر فردا و سال آینده و سالهای بعد از آن را کرد، بدیهی است که اجرای فکر برنامه‌ریزی کارِ بسیار مشکلی خواهد بود.»
شورای اقتصاد مدتی به کارش ادامه داد؛ ابتهاج می‌گوید که یک بار در سال ۱۳۱۷ به اتفاق حسین علا، نخست‌وزیر، نزد محمود بدر، وزیر مالیه می‌رود و لزوم تهیه‌ی برنامه‌ی بلندمدت برای آبادانیِ کشور را به وی یادآوری می‌کند. اما بدر می‌گوید:
«شما ایران و ایرانی را نمی‌شناسید، ولی من می‌شناسم، اصولاً برنامه‌ی بلندمدت یعنی چه؟... من اعتقاد دارم در ایران باید روزمره زندگی کرد. من فکرِ فردا را هم نمی‌توانم بکنم، حالا شما می‌خواهید نقشه تهیه کنید که پنج سالِ دیگر چه کار کنید. انجام این کار در مملکت غیرممکن است و این فکر اصولاً عملی نیست.»
بعد از آن تا مدتی همه چیز به روال سابق پیش می‌رود تا آنکه سرانجام با پافشاریِ ابتهاج در سال ۱۳۲۷ «سازمان برنامه» تأسیس می‌شود. ابتهاج معتقد بود که کشور بدون نقشه (برنامه) توسعه پیدا نمی‌کند و «مملکتی که بخواهد در زندگانیِ افرادش تغییرات محسوسی بدهد و این اصلاحات را منحصر به یک نقطه نکرده و در تمام کشور اجرا نماید، جز این که از روی نقشه‌ای صحیح و حساب‌شده عمل کند راه دیگری وجود ندارد.»
مدتِ زیادی طول کشید تا عقیده به برنامه‌ریزی در کشور رواج یابد و این باور حاکم شود که کشور نمی‌تواند بدون آنچه در ابتدا «نقشه‌ی اقتصادی» نامیده می‌شد، به پیشرفت دست یابد.
آغاز اجرای برنامه‌ی عمرانی در ایران
اولین برنامه‌ی عمرانی در ایران در سال ۱۳۲۷ آغاز شد. این برنامه‌ی هفت‌ساله شامل پروژه‌هایی بود که با یکدیگر ارتباط نداشتند. دولت برای اجرای این برنامه از «بانک جهانی» کمک خواست اما بانک جهانی درخواست ۲۵۰ میلیون دلاریِ ایران برای اجرای این برنامه را نپذیرفت. پس از ملی شدن صنعت نفت دولت با کمبود منابع مالی مواجه شد و اجرای این برنامه متوقف شد. در سال ۱۳۳۳ یعنی در آخرین سالِ برنامه‌ی اول عمرانی، ابوالحسن ابتهاج به ریاست سازمان برنامه و بودجه رسید. بنابراین، برای ابتهاج که سال‌ها در فکر برنامه‌ریزی بود، موقعیتی فراهم شد تا ایده‌های خود را متحقق سازد. دومین برنامه‌ی عمرانی با تلاش ابتهاج تصویب شد و او تا اواسط اجرای آن، یعنی تا سال ۱۳۳۷، در سِمت رئیس سازمان برنامه مشغول به کار بود. بخش عمده‌ی درآمد نفتیِ کشور در خدمت برنامه‌ی توسعه قرار گرفت و ایران برای اجرای این برنامه مبالغی نیز از خارج وام گرفت. برنامه‌ی توسعهی خوزستان به‌عنوان استان نمونه اجرا شد و سد دز نیز طی همین برنامه ساخته شد.
موسی خیّر ۶۷۰ نفر را از این سازمان اخراج کرد و بعدها نیز اعتراض می‌کرد که چرا بعضی از این افراد کارِ دیگری پیدا کرده‌اند. او می‌گوید که «ماسون‌ها و پیروان فِرَق ضاله» را از سازمان برنامه بیرون کرده و به این کار افتخار می‌کند.
اما مهم‌ترین اقدام ابتهاج بسیار فراتر از یک برنامه‌ی اقتصادی بود و او در دوران تقریباً پنج‌ساله‌ی ریاست بر سازمان برنامه نهادی را ایجاد کرد که نتایجش سال‌ها بعد آشکار شد. او تعدادی از اقتصاددانان ایرانی را از سراسر جهان جمع کرد و گروهی از دانشگاه هاروارد را نیز به ایران دعوت کرد تا به تدوین برنامه‌ی توسعه کمک کنند. همکاران ایرانی در کنار مشاوران دانشگاه هاروارد اولین برنامه‌ی جدیِ اقتصادی را تدوین کردند. این برنامه برخلاف برنامه‌های قبلی، پنج‌ساله بود و اجرایش در سال ۱۳۴۱ آغاز شد. ابتهاج در دوره‌ی ریاستِ خود دو دفتر اقتصادی و فنی تأسیس کرد و سازمان برنامه هم‌زمان مسئول تهیه و تدوین برنامه و اجرای آن بود. ابتهاج معتقد بود که دستگاه‌های اجراییِ دولت و وزارت‌خانه‌ها هنوز به سطحی از توانایی نرسیده‌اند که اجرای برنامه‌ها را بر عهده گیرند.
بعد از کنار رفتن ابتهاج از سازمان برنامه، محمدصفی اصفیا به ریاست این سازمان رسید و این دوره که از سال ۱۳۳۸ تا ۱۳۴۷ ادامه داشت، به دوره‌ی تثبیت برنامه‌ریزی شهرت یافت. در این دوره برنامه‌های پنج‌ساله‌ی سوم و چهارم تهیه و تدوین شد. با تأسیس بانک مرکزی ایران در مرداد سال ۱۳۳۹ جایگاه سازمان برنامه نیز تثبیت شد. در این دوره به لطف هماهنگی میان سازمان برنامه (محمدصفی اصفیا)، وزارت اقتصاد (علی‌نقی عالیخانی) و بانک مرکزی (محمدمهدی سمیعی) و همچنین ثبات نسبی در دولت، از سال ۱۳۴۱ تا سال ۱۳۵۱ موفق‌ترین برنامه‌های توسعهی ایران (برنامه‌های سوم و چهارم عمرانی) اجرا شد. رشد اقتصادی در دهه‌ی چهل خورشیدی به بیش از ده درصد و تورم به کمتر از دو درصد رسید.
بعد از آن مهدی سمیعی و خداداد فرمانفرمائیان مدتی ریاست سازمان برنامه را بر عهده گرفتند و نسخه‌ی اولیه‌ی برنامه‌ی پنجم در این دوره تدوین شد. از سال ۱۳۵۲ تا ۱۳۵۶ نیز عبدالمجید مجیدی ریاست این سازمان را بر عهده گرفت ــ افزایش درآمدهای نفتی در این دوره سبب شد که شاه دستور بازنگری در برنامه‌ی پنجم توسعه (۱۳۵۲ تا ۱۳۵۶) را صادر کند. بودجه‌ی برنامه‌ی پنجم یک سال و نیم پس از شروع اجرای این برنامه به دستور محمدرضا شاه دو برابر شد و مخالفت‌های کارشناسان به جایی نرسید.
در این دوران پیش‌نویس برنامه‌ی ششم در چارچوب چشم‌اندازی ده‌ساله تدوین شد اما در پی وقوع انقلاب به سرانجام نرسید.
به قول نویسندگان کتاب برنامه‌ریزی در ایران ۱۳۵۶- ۱۳۱۶، «در طی این پنج دوره برنامه‌ریزی و تأسیس و تثبیت سازمان برنامه بخش عمده‌ی قوانین پایه‌ای اقتصاد ایران از جمله قانون پولی و بانکی، قانون برنامه و بودجه، بخشی از قانون تجارت و ... تنظیم و تصویب شد که پس از گذشت نیم قرن همچنان مبنای تصمیمات مهم اقتصادیِ کشور محسوب می‌شوند ... و هرگونه اصلاح و تجدیدنظر در نهادهای فعلی بدون در نظر گرفتن فرایند شکل‌گیری و تحولِ آن به شکست خواهد انجامید.»
برنامه‌ریزی پس از انقلاب
بعد از انقلاب سال ۱۳۵۷، ابتدا علی‌اکبر معین‌فر برای مدت هفت ماه و پس از او عزت‌الله سحابی به مدت ده ماه رئیس سازمان برنامه و بودجه شدند اما در دوره‌ی نخست‌وزیری محمدعلی رجایی و به پیشنهاد او موسی خیّر رئیس سازمان برنامه و بودجه شد. او مدتی سازمان برنامه را تعطیل کرد و برنامه‌ی گسترده‌ی تصفیه و پاکسازی را اجرا کرد. موسی خیّر ۶۷۰ نفر را از این سازمان اخراج کرد و بعدها نیز اعتراض می‌کرد که چرا بعضی از این افراد کارِ دیگری پیدا کرده‌اند. او می‌گوید که «ماسون‌ها و پیروان فِرَق ضاله» را از سازمان برنامه بیرون کرده و به این کار افتخار می‌کند.
دوران ریاست موسی خیّر پس از پایان دولت ابوالحسن بنی‌صدر تمام شد و جایش را به محمدتقی بانکی داد. در این دوره اولین برنامه‌ی توسعهی پس از انقلاب تهیه شد که به سبب عدم اجرا به «برنامه‌ی صفر» معروف شد، برنامه‌ای که هدفش بازسازیِ مناطق جنگ بود. در دوران سه سالهای که بانکی رئیس سازمان برنامه بود این سازمان به وزارت برنامه و بودجه تبدیل شد. سپس مسعود روغنی زنجانی جانشین وی شد که به‌عنوان قائم مقام نخست‌وزیر در این سازمان منصوب شده بود. با پایان جنگ، اولین برنامه‌ی توسعهی بعد از انقلاب تصویب شد، برنامه‌ای که توسط دولت هاشمی رفسنجانی و به منظور حرکت به سوی آزادسازیِ اقتصادی اجرا شد. برنامه‌ی دومِ توسعه نیز در ادامه‌ی همان برنامه‌ی اول در جهت آزادسازیِ اقتصاد ایران تهیه شد و به برنامه‌ی «تعدیل اقتصادی» شهرت یافت. این برنامه در دوران حمید میرزاده که در مرداد ۱۳۷۴ به ریاست سازمان برنامه و بودجه منصوب شد ادامه یافت. اما به علت کاهش درآمدهای ارزی، افزایش نرخ ارز، افزایش تورم و بحران بدهی‌های خارجی، یکی از بخش‌های اصلیِ این برنامه یعنی آزادسازیِ نرخ ارز متوقف شد.
با پیروزی محمد خاتمی در انتخابات ریاست‌جمهوری سال ۱۳۷۶ محمدعلی نجفی به ریاست سازمان برنامه منصوب شد؛ در این دوره برنامه‌ی سوم توسعهی اقتصادی، اجتماعی و فرهنگیِ جمهوری اسلامی توسط کارشناسان سازمان برنامه تهیه شد. از این برنامه که در سالهای ۱۳۷۹ تا ۱۳۸۳ به اجرا درآمد به‌عنوان موفق‌ترین برنامه‌ی توسعه در دوران پس از انقلاب یاد می‌شود. رشد اقتصادی در این برنامه ۶ درصد پیش‌بینی شده بود که در پایان برنامه ۵/۴ درصد بود و نسبت به رشد ۳/۸ درصدیِ برنامه‌ی اول توسعه، افزایش چشمگیری داشت. رشد تشکیل سرمایه‌ی ثابتِ ناخالص یعنی سرمایه‌گذاری در این دوره‌ی پنج‌ساله به ۹/۳ درصد رسید که ۲ درصد بیش از هدف پیش‌بینی‌شده در برنامه بود.
تغییر و تحولات در نهاد برنامه‌ریزی بعد از انقلاب کمابیش ادامه یافت. یک بار نامش به «وزارت برنامه و بودجه» و بارِ دیگر به «سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی» تغییر یافت. برنامه‌ی چهارم توسعه (۱۳۸۴ تا ۱۳۸۸) با تجربه‌ی نسبتاً موفق برنامه‌ی سوم محصول نهادی قدیمی بود با نامی تازه ــ «سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی». اما پیروزی محمود احمدی‌نژاد همه‌چیز را تغییر داد. افزایش درآمدهای ارزی به حدی رسید که دولت احمدی‌نژاد دیگر علاقه‌ای به حرکت در چارچوب برنامه‌ی چهارم نداشت و می‌خواست بدون نظارت درآمدهای هنگفت نفتی را به دلخواهِ خود خرج کند. احمدی‌نژاد ابتدا شعبه‌های استانیِ سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی را در استانداری‌ها ادغام کرد و سرانجام در هجدهم تیر سال ۱۳۸۶ پس از حدود شصت سال، سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی را منحل کرد و به‌جای آن دو معاونت «برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی» و معاونت «سرمایه‌ی انسانی و توسعهی مدیریت» را زیر نظر خودش (رئیس‌جمهور) تشکیل داد. این اقدام به کاهش کنترل و نظارت بر منابع مالی و کاهش کاراییِ اقتصاد ایران انجامید. تأثیر این ناکارایی را می‌توان در کاهش رشد اقتصادی در این دوره به‌رغم افزایش چشمگیر درآمدهای نفتی مشاهده کرد.
دولت حسن روحانی در آبان ۱۳۹۳ سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی را احیا کرد و بعد از کمتر از دو سال از دلِ آن سازمان برنامه و بودجه و سازمان اداری و استخدامی به‌عنوان دو نهاد جداگانه متولد شدند.
اتهام «آمریکایی» بودنِ سازمان برنامه قبل و بعد از انقلاب مطرح بود و یکی از بهانه‌های انحلال این سازمان در دو مقطع اوایل انقلاب و دهه‌ی هشتاد خورشیدی به شمار می‌رفت.
در دهه‌ی ۹۰ خورشیدی به‌رغم وعده‌ی رشد اقتصادیِ هشت درصدی و تورم پایین در برنامه‌های پنجم و ششم توسعه، روندهای اقتصادی و اجتماعی، به استثنای دو سال، معکوس شد. هرچند پس از توافق هسته‌ای تورم برای دو سال یک‌رقمی شد و وضعیت اقتصادی کمی بهبود یافت اما بعد از خروج آمریکا از برجام و افزایش تحریم‌ها، تورم به بیش از ۴۰ درصد رسید و رشد اقتصادی و سرمایه‌گذاری منفی شد.
اکنون دولت ابراهیم رئیسی، برنامه‌ی هفتم را تهیه کرده که قرار است اجرای آن از سال آینده آغاز شود. در این برنامه به پیشنهاد آیت‌الله خامنه‌ای واژه‌ی «پیشرفت» جایگزین «توسعه» شده است: «کلمه‌ی پیشرفت را ما با دقت انتخاب کردیم؛ تعمداً نخواستیم کلمه‌ی توسعه را به کار ببریم. علت این است که کلمه‌ی توسعه، یک بار ارزشی و معنایی دارد، التزاماتی با خودش همراه دارد که احیاناً ما با آن التزامات همراه نیستیم، موافق نیستیم. ما نمی‌خواهیم یک اصطلاح جاافتاده‌ی متعارف جهانی را که معنای خاصی از آن می‌فهمند، بیاوریم داخل مجموعه‌ی کار خودمان بکنیم.»
اما خواه عنوان برنامه‌ی پنج‌ساله «عمرانی» باشد یا «توسعه» یا «پیشرفت»، این برنامه نیز چیزی جز تداوم رؤیای کارگزاران جمهوری اسلامی درباره‌ی رشد سالانه‌ی هشت درصدی نیست.
سازمان برنامه؛ دولتی درون دولت
به‌رغم تغییر ساختار سیاسی و تفاوت حساسیت‌ها و دلمشغولی‌ها در قبل و بعد از انقلاب، سازمان مدیریت با مشکلات فراوانی مواجه است. این سازمان همواره با اتهاماتی نظیر ایجاد دولت درون دولت و وابستگیِ سیاسی به شرق و غرب روبه‌رو بوده و بر سر نحوه‌ی هزینه کردن درآمدهای نفتی و هزینه‌های نظامی اختلافاتی اساسی با دولت‌های پیش و پس از انقلاب داشته است. این اختلافات در همه‌ی برنامه‌های توسعهی ۸۰ سال گذشته پابرجا مانده و هرگز دامن این سازمان را رها نکرده است.
ضوابط حاکم بر تشکیلات سازمان برنامه که در قانون برنامه‌ی اول عمرانی (مصوب ۱۳۳۱) اعلام و در برنامه‌ی دوم اجرا شد ابزاری بود برای تحقق برنامه‌های توسعه به صورتی مستقل از دولت. این نگرش در عمل «دولتی درون دولت» را پدید آورد که یکی از ویژگی‌ها و معایب این سازمان بوده است.
در دوران ابتهاج، رئیس سازمان در جلسات دولت شرکت نمی‌کرد و منابع و اختیاراتش مستقل از دولت بود. این وضعیت به بدبینیِ کابینه به این سازمان انجامید. این سوءظن شاید ناشی از این بود که ابتهاج عقیده داشت تا زمانی که وزارت‌خانه‌ها «دقت و شایستگیِ» انجام برنامه را کسب نکرده‌اند، این وظایف باید در سازمان برنامه متمرکز باشد. خداداد فرمانفرمائیان می‌گوید:
«دولت از روز اول اصرار می‌کرد که وزارت‌خانه‌ها هم باید در کارِ برنامه شریک باشند و مجری طرح‌های برنامه باشند. این پول‌ها را بدهید به ما، خودمان عمل می‌کنیم. ابتهاج زیر بار این حرف‌ها نمی‌رفت و با این پیشنهادات شدیداً مخالفت می‌کرد. در تمام این دوره، بزرگ‌ترین جنگش این بود که پول دست وزارت‌خانه‌ها ندهد. می‌گفت تا این‌ها اصلاح نشوند، تا این‌ها آدم‌های حسابی نیاورند، تا این‌ها نشان ندهند به من که می‌توانند از عهده‌ی اجرای طرح‌ها برآیند، پول دستِ آن‌ها نباید داد. ابتهاج می‌گفت پول در اختیار سازمان برنامه، طرح‌ریزی و اجرا در دست سازمان برنامه، وام گرفتن و پس دادن و پرداخت‌ها هم دست سازمان برنامه.»
به تدریج وزارت‌خانه‌ها اختیارات بیشتری را مطالبه کردند اما سازمان برنامه مایل به تفویض اختیارات نبود. در نتیجه «رشک و حسد» سبب می‌شد که مسئولان دیگر نهادها به «رأس هرم» یعنی شاه شکایت کنند. شاه هم به مرور زمان از سازمان برنامه ناخرسند شد زیرا «بعضی اوقات فرامینش در سازمان اجرا نمی‌شد.» ابتهاج در توصیف یکی از این رویارویی‌ها می‌گوید:
«در یکی از دیدارهایی که با شاه تنها بودم، او در انجام امری خیلی اصرار کرد و وقتی متوجه شد که زیرِ بار نخواهم رفت با انگشت آهسته روی میز زد و گفت آخر من شاه‌ام. جواب دادم صحیح می‌فرمایید، مملکت بیش از یک شاه نمی‌تواند داشته باشد، اما این دلیل نمی‌شود دیگران کمتر از اعلی‌حضرت به کشورشان علاقه داشته باشند و من بیش از سهمِ خودم به کشورم علاقمندم.»
سازمان برنامه در ابتدا نهادی بود که هم برنامه می‌نوشت، هم بودجه تنظیم می‌کرد، هم آن را اجرا می‌کرد و هم بر اجرا نظارت می‌کرد. ابتهاج با اتکا به نیروی انسانیِ تحصیل‌کرده‌ی شاغل در سازمانِ برنامه این تلقی را در دولتمردان ایجاد کرد که «دولتی در دولت تشکیل شده است که هرچند منابع خود را از دولت تأمین می‌کند اما مستقل از دولت عمل می‌کند.»
عبدالمجید مجیدی، رئیس سازمان برنامه و بودجه پیش از انقلاب، می‌گوید:
«سازمان برنامه یک دستگاهی بود که کاملاً مستقل [بود] و زیر بار دولت نمی‌رفت. بعد بحث سر این بود که دولت در دولت است. همان موقعی هم که آن لایحه (لایحه‌ی انتقال اختیارات رئیس سازمان برنامه به نخست‌وزیر) را دکتر اقبال به مجلس برد، گفت: ما می‌خواهیم به این حالت دولت در دولت خاتمه بدهیم.»
کاهش اختیارات رئیس سازمان برنامه به استعفای ابتهاج انجامید و تا حدودی از اقتدار سازمان برنامه کاسته شد و تعادل جدیدی بین شاه و این سازمان برقرار شد. در این دوره بخشی از وظایف اجرایی به وزارت‌خانه‌ها واگذار شد و شعبه‌های استانیِ سازمان برنامه ایجاد شد و توسعه یافت اما سازمان برنامه همچنان تا سال‌ها بعد، و شاید حتی تا امروز، سازمانی مستقل و ناهماهنگ با دیگر نهادها و وزارت‌خانه‌ها باقی ماند.
ابتهاج عقیده داشت که بین مخارج نظامی و توسعه، باید توسعه را انتخاب کرد
در دهه‌ی پنجاه این اختلاف سلیقه به رویاروییِ شاه با سازمان برنامه منتهی شد. در پی فشار شاه بر سازمان برنامه برای دو برابر کردن بودجه‌ی برنامه‌ی پنجم عمرانی، او بدون توجه به مخالفت‌های کارشناسان سازمانِ برنامه نظرش را بر این سازمان تحمیل کرد.
انحلال این سازمان در دولت محمود احمدی‌نژاد هم ناشی از آن بود که احمدی‌نژاد رفتار این سازمان را عامل «انحصاری شدن امور برنامه‌ریزی و به حاشیه رانده شدن سایر بخش‌های تصمیم‌سازی و تصمیم‌گیری در دستگاه‌های اجراییِ دیگر» می‌دانست.
سازمانی آمریکایی با روشی سوسیالیستی
شاید نتوان در نظام اداری ایران سازمانِ دیگری را یافت که منتقدان و مخالفانش هر یک از منظر خود، ماهیت و عملکردش را به دو قطب متضاد سیاسی و ایدئولوژیک نسبت دهند. این دوگانگی را می‌توان چنین توضیح داد که از یک سو خاستگاه «برنامه» و «برنامه‌ریزی» با نام ایدئولوژی و مدل اقتصادی اتحاد جماهیر شوروی، یعنی کمونیسم و سوسیالیسم، گره خورده است و از سوی دیگر وجود شمار زیادی از فارغ‌التحصیلان دانشگاه‌های اروپایی و آمریکایی و ارتباطات سازمان برنامه با نهادهای اقتصادی بین‌المللی همچون بانک جهانی و صندوق بین‌المللی پول، این سازمان را در مظان اتهام غربی‌بودن و آمریکایی‌بودن قرار داده است.
از ابتدای تأسیس این سازمان رویکرد غالب این بود که برنامه مجموعه‌ای منسجم و همبسته است و سازمان برنامه باید خود «رأساً مدیریت کلیه‌ی منابع مالی و انسانیِ جامعه را در دست گرفته و آن‌ها را به صورت بهینه در جهت نیل به اهداف اقتصاد ملی که به طور مشخص و روشن تعریف شده‌اند تخصیص دهد.» عبدالمجید مجیدی می‌گوید:
«زمانی که من وارد سازمان برنامه شدم هنوز فکر بررسی‌های اقتصادی و برنامه‌ریزی در آن وجود نداشت. سازمان برنامه سازمانی بود که در وهله‌ی اول می‌خواست حداقل زیربنا برای عمران و آبادانیِ کشور به وجود بیاید، کارخانجات و سرمایه‌گذاری‌هایی که قبل از اشغال ایران صورت گرفته بود تکمیل شود؛ فلذا دستگاهی بود که کاملاً کارهای اجرایی می‌کرد، کارخانجات را اداره می‌کرد، کارخانجات را تعمیر و بازسازی می‌کرد، کارِ زیربنایی می‌کرد و وارد کارِ کشاورزی و اصلاح بذر شده بود.»
در واقع، این سازمان در دوران ریاستِ ابوالحسن ابتهاج به سازمان برنامه‌ریزیِ متمرکز تبدیل شد، چیزی که مجیدی آن را «شبیه مدل شوروی» می‌داند.
اما ابتهاج سوسیالیستی‌بودن نظام «برنامه‌ریزی» را رد می‌کند و می‌گوید: «تا آنجایی که اطلاع دارم، برنامه‌های عمرانیِ طویل‌المدت در هیچ‌یک از کشورهای دنیا به استثنای شوروی مطرح نبود و به همین دلیل وقتی من از داشتن یک برنامه‌ی هفت‌ساله صحبت می‌کردم عده‌ی زیادی این کار را یک سیاست سوسیالیستی می‌دانستند و نسبت به آن روی خوش نشان نمی‌دادند. برنامه‌ی عمرانیِ پنج‌ساله‌ی اولِ شوروی از زمان استالین شروع شده بود، ولی من به هیچ‌وجه از آن‌ها الهام نگرفته‌ام. این عقیده‌ی شخصیِ خودم بود که مملکت باید برای کارهای عمرانی برنامه‌ی حساب‌شده داشته باشد و از محل درآمد نفت به اجرای آن برنامه بپردازد.»
خداداد فرمانفرماییان، رئیس سازمان برنامه و رئیس کل بانک مرکزی در دوران پیش از انقلاب، نگرش اقتصادیِ ابتهاج را چنین توضیح می‌دهد:
«پایه‌ی اصلیِ اندیشه‌ی ابتهاج این بود که ... به محض اینکه شما سطح زندگیِ مردم را از طریق توسعهی اقتصادیِ برنامه‌ریزی‌شده افزایش می‌دهید، تمامی مشکلات سیاسی و فساد و ناکارآمدی و حسادت و مانند آن از ذهن، ضمیر ناخودآگاه و شخصیتِ مردم پاک می‌شود. مردم صادق‌تر شده و به همکاری علاقمندتر خواهند شد و تغییرات سیاسی و اجتماعیِ گسترده‌تری هم در نتیجه‌ی توسعهی کشور به دست خواهد آمد.»
اما به‌رغم توضیحات ابتهاج و دیگران در رد وجود هرگونه ارتباطی میان برنامه‌ریزی در ایران با برنامه‌ریزی در شورویِ کمونیست، عالی‌رتبه‌ترین مقام کشور یعنی شاه بارها از وجود «کمونیست»ها در سازمان برنامه گلایه و آنان را مسئول تخریبِ خود و ایجاد نارضایتی خوانده بود. عبدالمجید مجیدی می‌گوید:
«تمام موقعی که من ]در سازمان برنامه[ بودم این واهمه وجود داشت که ]کارمندان[ سازمان برنامه همه کمونیست هستند و هرچه اعلی‌حضرت می‌گویند قبول نمی‌کنند. هر جا هم که کار خراب می‌شود تقصیر را گردن اعلی‌حضرت می‌اندازند.»
او در جایی دیگر می‌گوید:
«]شاه[ خیلی شدید فرمودند که سازمان برنامه پر از کمونیست است و هر کاری که ایراد پیدا می‌کند تقصیرِ من می‌اندازند و سعی می‌کنند که همه‌ی این تصمیمات را به من ارتباط دهند و خیلی اظهار ناراحتی کردند از این جهت.»
البته طرح‌های شاه درباره‌ی اصلاحات ارضی و واگذاریِ سهام کارخانه‌ها به کارگران بیشتر به روش کمونیست‌ها نزدیک بود.
در سوی دیگر ماجرا، حضور تعداد زیادی از «مدیران و کارشناسان آمریکایی، اروپایی و ایرانیانِ تحصیل‌کرده در آمریکا و اروپا» در سازمان برنامه در دوران ابتهاج این تصور را در برخی ایجاد کرده بود که سازمان برنامه را «خارجی‌ها و به‌خصوص آمریکایی‌ها در ایران» به وجود آورده‌اند.
اتهام «آمریکایی» بودنِ سازمان برنامه قبل و بعد از انقلاب مطرح بود و یکی از بهانه‌های انحلال این سازمان در دو مقطع اوایل انقلاب و دهه‌ی هشتاد خورشیدی به شمار می‌رفت. احمدی‌نژاد در یکی از تجمعات مردم در قزوین گفت:
«ما در کشورِ خود سازمانی به نام مدیریت و برنامه‌ریزی داشتیم که در سال ۱۳۲۸ توسط آمریکایی‌ها تأسیس شد و بیش از ۵۰ سال به کارِ خود ادامه داد و مسئولیت آن برنامه‌ریزی کشور و تنظیم برنامه‌های اقتصادی و سیاسی و فرهنگی بود. صرف نظر از افراد پاک، صادق و سالمی که در این سازمان کار می‌کردند، مبنای برنامه‌ریزیِ آن‌ها وارداتی و آن چیزی بود که از آن سوی آب‌ها و همان نظم برنامه‌ریزیِ غربی، همان شش برنامه‌ی خانمان‌برانداز طاغوت بود که یکی از آن‌ها نابودی کشاورزی، فرهنگ آرمانیِ ملتِ ما و به ذلت کشیدن ملتِ ما در برابر قدرت‌های جهانی بود.»
نفت و نظامی‌گری
یکی از دلایل وجودیِ سازمان برنامه، تنظیم نحوه‌ی استفاده از درآمدهای نفتی در اقتصاد بوده است. افزایش درآمدها بیش از پیش سیاستمداران را وسوسه می‌کرد تا از این منابع درآمدی در جهت تحقق امیال غیراقتصادی و افزایش توانِ نظامی استفاده کنند.
ابتهاج یکی از اولین کسانی بود که بر استفاده از این منابع در جهت توسعهی اقتصادی تأکید می‌کرد. او در خاطراتِ خود می‌نویسد:
«به او ]شاه[ گفتم که من آمده‌ام موی دماغ کسانی باشم که تعهد دارند درآمد نفت را تلف کنند، و با همه‌ی قوا و در هر موقعیتی که باشم با آن‌ها خواهم جنگید؛ درآمد نفت باید صرف عمران این مملکت شود و حق نیست که این فرصت خداداد با ندانم‌کاری‌ها و بی‌مسئولیتی‌ها از بین برود.»
ابتهاج عقیده داشت که بین مخارج نظامی و توسعه، باید توسعه را انتخاب کرد زیرا
«اگر درآمدهای نفتی به درستی و با ازخودگذشتگی برای تغییر در شرایط زندگیِ مردم مصرف کنیم و مردمِ ایران هم دریابند که مردانی وجود داشته‌‌اند که مصمم به بهبود شرایط زندگیِ آن‌ها بوده و با حسن نیت، درستکاری و فداکاریِ کامل تلاش کرده‌اند، نه فقط شرایط مادیِ ایران و نیز روش زندگیِ میلیون‌ها نفر از مردم دگرگون خواهد شد، بلکه برای تغییر شرایط نیازی به نیروی نظامی نخواهیم داشت. مردم ایران باید از ما پشتیبانی کنند، نیرویی که از هر نیروی نظامی برای کشور مهم‌تر است.»
همین تحلیل بود که سبب شد او در جلسه‌ای با حضور رئیس ستاد ارتش آمریکا به‌شدت با صرف منابع نفتی در امور نظامی مخالفت کند. خداداد فرمانفرماییان مشاهداتش از این جلسه را چنین شرح می‌دهد:
«]ابتهاج[ در جلسه با رادفورد، رئیس ستاد ارتش آمریکا، مشتِ خود را گره کرد و محکم به روی میز کوبید که من تاکنون نظیر آن را ندیده بودم و گفت: ایران به پیشرفت نیاز دارد نه مخارج نظامی ... وقتی سطح زندگیِ مردمِ این کشور تا این اندازه پایین است، نخستین تلاش، باید هدایت کشور به طرف افزایش سطح زندگی مردم باشد، زیرا ایجاد نیروی نظامیِ قدرتمند در اقتصاد ضعیف امکان‌پذیر نخواهد بود.»
ابتهاج این نکته را به شاه هم گوشزد می‌کند:
«در آن روز به شاه گفتم من امروز نه به‌عنوان رئیس سازمان برنامه بلکه به عنوان یک ایرانی می‌خواهم با شما اتمام حجت کنم و ... به نظر من، ما نباید درآمد نفت را به هیچ‌وجه به مصرفی جز عمران مملکت برسانیم. ایران قادر نیست برنامه‌ی عمرانیِ مفیدی که در زندگیِ افراد ایران مؤثر باشد اجرا کند و در عین حال مخارج سنگین ارتش را عهده‌دار باشد. شاه سکوت کرد و چیزی نگفت.»
ابتهاج به‌شدت محتاج حمایت شاه بود اما اختلاف‌نظرش با شاه بر سر تأمین مخارج نظامی او را مجبور به استعفا کرد. حتی تا مدتی پس از خروج ابتهاج از سازمان برنامه نیز رویاروییِ شاه با این سازمان بر سر نحوه‌ی استفاده از درآمدهای نفتی به منظور توسعهی نظامی ادامه داشت. عبدالمجید مجیدی در خاطراتش می‌گوید:
«در دی‌ماه ۱۳۴۰ در دوره‌ی نخست‌وزیریِ دکتر امینی جلسه‌ای ترتیب داده شد که در آن جلسه اعلی‌حضرت هم حضور داشتند. توی آن جلسه اصلاً کاملاً روشن بود که اعلی‌حضرت نظرات این برنامه‌ریزان را قبول ندارند ... ایراد اولشان این بود که شما به مسئله‌ی احتیاجات نظامیِ مملکت توجه ندارید. در حالی که مملکت وجودش و بقایش بستگی به این دارد که ارتشِ قوی داشته باشد ... همه هم انتقاد می‌کنند که چرا خرج نظامی می‌شود.»
این کشمکش‌ها سرانجام به نفع رأس حکومت خاتمه یافت و در سالهای بعد سازمان برنامه چندان امکانی برای مخالفت با صرف هزینه‌های عظیم نظامی از محل درآمدهای نفتی نداشت و شاه همراه با نظامیان بودجه را تعیین می‌کرد و سازمان برنامه نقشی در آن نداشت. عبدالمجید مجیدی می‌گوید: «یعنی برنامه‌هایی بود که تصمیماتش گرفته شده و به ما ابلاغ می‌شد که باید برای این‌ها اعتبار بگذارید. حالا این در زمینه‌ی نظامی بود، در زمینه‌ی غیر نظامی هم همین‌طور بود.»
البته نفت به خودیِ خود هم عامل تنش و ایجاد مشکلات عظیم در نظام برنامه‌ریزیِ کشور و سازمان برنامه بود. هرگاه درآمدهای نفتی به میزان چشمگیری افزایش می‌یافت، نظم برنامه‌ریزی نیز به هم می‌ریخت و مختل می‌شد. با افزایش درآمدهای نفتی در اواخر دهه‌ی چهل و اوایل دهه‌ی پنجاه خورشیدی، شاه در ارزیابیِ ظرفیت‌های کشور دچار توهم شد و گمان کرد که با اتکا به این درآمدها ایران به سرعت کشوری توسعه‌یافته خواهد شد و او می‌تواند کشور را یک‌شبه مدرن و صنعتی کند. عبدالمجید مجیدی می‌گوید:
«جریان افزایش شدید قیمت نفت همه‌ی نظم‌هایی را که ظرف سالهای سال با زحمت نشسته بودیم و برقرار کرده بودیم و ارتباطاتی به وجود آورده بودیم همه را به هم ریخت ... به علت این که یک‌دفعه پول سرشاری ریخته شد توی مملکت و تمام نظم‌ها را به هم ریخت.»
این وضعیت در اواسط دهه‌ی هشتاد خورشیدی در زمان اجرای برنامه‌ی چهارم توسعهی بعد از انقلاب نیز تکرار شد و آسیب‌های عظیم ناشی از آن ــ از جمله رشد شدید نقدینگی، افزایش چشمگیر واردات، افزایش شدید قیمت مسکن، توزیع بی‌هدف یارانه‌ها و تنگ‌تر شدن عرصه بر تولید داخلی ــ همچنان در اقتصاد ایران دیده می‌شود.
نظام برنامه‌ریزی و سازمان برنامه در ایران بر بستر روابطی دیوان‌سالارانه و آمرانه و برای جبران عقب‌ماندگی‌ها با اتکا به درآمدهای نفتی پدید آمد و در طول عمر خود همواره مقهور همین روابط و مناسبات و اهداف و ابزار باقی ماند و نتوانست چارچوب قانونیِ لازم برای فعالیت مؤثرِ خود و همچنین مشارکت و حمایت اجتماعی را فراهم کند و همواره بنا بر مصلحت‌ها دچار تغییر شد و سردرگم و سرگردان باقی ماند.
مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارشی ایران را یکی از نخستین کشورهایی معرفی می‌کند که برنامه‌ی توسعه را اجرا کرده است اما به‌رغم برخی دستاوردها، کشور
«همچنان با مسائل و مشکلات گوناگونی نظیر رشد اندک و نوسانیِ اقتصاد، محیط مشوق فعالیت‌های نامولد، چالش‌ها و معضلات آبی و زیست‌محیطی، انبوه پروژه‌های ناتمام عمرانی، بیکاریِ ساختاری، تورم‌های دورقمی، کسری بودجه‌ی مستمر و همچنین چالش‌های متعدد حوزه‌ی بانکی و صندوق‌های بازنشستگی دست به گریبان است.»
پس از نزدیک به هشتاد سال برنامه‌ریزی و اجرای یازده برنامه‌ی عمرانی و توسعه‌ای، ایران همچنان گرفتار «روزمرگی» است و برنامه‌های توسعه جز در مقاطع محدودی، نتیجه‌ی مثبتی نداشته‌اند. «دروازه‌های تمدن بزرگ» قبل از انقلاب و «افق چشم‌انداز» بعد از انقلاب امیدآفرین معرفی می‌شدند اما حالا دیگر کسی انتظار ندارد که برنامه‌های توسعه گرهی از مشکلات ایران باز کند زیرا رهایی از انبوه مشکلات اقتصادی، اجتماعی، سیاسی و فرهنگی با هیچ برنامه و چشم‌اندازی به تنهایی امکان‌پذیر نیست.
منابع:
- خاطرات ابوالحسن ابتهاج، علیرضا عروضی، انتشارات علمی، ۱۳۷۱
- سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی از دیروز تا امروز، علی فرهی، ارشیا خدایی، اکرم موسویان، مهدی مولایی قرا، حامد عباس‌پور، لوئیز شفقیها، نشر پایان، ۱۳۹۶
- گفت‌وگو با عبدالمجید مجیدی، برنامه‌ریزی عمرانی و تصمیم‌گیری سیاسی، ویراستار غلامرضا افخمی، انتشارات بنیاد مطالعات ایران
- گفت‌وگو با عبدالمجید مجیدی، تاریخ شفاهی ایران در دانشگاه هاروارد، مصاحبه‌کننده: ضیاء صدقی، ۲۴ مه ۱۹۸۵
- برنامه‌ریزی در ایران ۱۳۵۶- ۱۳۱۶، (تحلیلی تاریخی، با تمرکز بر تحولات نقش و جایگاه سازمان برنامه و بودجه) مسعود نیلی و محسن کریمی، نشر نی، ۱۳۹۶
- کار، کارِ ماسون‌هاست، گفت‌وگو با موسی خیّر وزیر مشاور و رئیس سازمان برنامه و بودجه در دولت محمدعلی رجایی، تجارت فردا، ۸ آذر ۱۳۹۳
- گفتگو با خدادداد فرمانفرمائیان (فرمانفرمای اقتصاد)، تاریخ شفاهی ایران در دانشگاه هاروارد، ترجمه‌ی آسیه اسدپور، تجارت فردا، اسفند ۱۴۰۱
- آسیب‌شناسی نظام برنامه‌ریزی (مروری بر تحولات نظام برنامه‌ریزی ایران)، مرکز پژوهش‌های مجلس ایران، دی ۱۳۹۸
