مقاله

سقوط ونزوئلا به ورطه‌ی آشوب سیاسی و اقتصادی در سال‌های اخیر، هشداری درباره‌ی تأثیرات زیان‌بارِ وفور منابع طبیعی بر کشورهای در حال توسعه است.

ونزوئلا، که بزرگ‌ترین ذخایر نفتی دنیا را دارد، مثال آموزنده‌ای از مخاطرات یک «کشور نفتی» است. از زمان کشف نفت در دهه‌ی 1920، این کشور در چرخه‌ی مهیج اما خطرناک شکوفایی و ورشکستگیِ اقتصادی گرفتار بوده است، وضعیتی که می‌تواند مایه‌ی عبرت دیگر کشورهای سرشار از ذخایر طبیعی باشد. دهه‌ها حکمرانیِ ضعیف، ونزوئلا را، که زمانی یکی از مرفه‌ترین کشورهای آمریکای لاتین بود، از نظر اقتصادی و سیاسی به ویرانی کشانده است. به نظر متخصصان، اگر ونزوئلا بتواند از این وضعیت غیرقابل‌کنترل جانِ سالم به در برد، دولت باید سازوکارهایی بیافریند که سرمایه‌گذاریِ ثمربخشِ درآمدهای نفتیِ عظیمِ کشور را تشویق کند.

 

«کشور نفتی» چیست؟

«کشور نفتی» اصطلاح عامیانه‌ای است که در توصیف کشوری با چند ویژگیِ به‌هم‌مرتبط به کار می‌رود:

-درآمد دولت به شدت متکی بر صادرات نفت و گاز طبیعی است،

-قدرت اقتصادی و سیاسی عمدتاً در دست اقلیتی از نخبگان است، و

-نهادهای سیاسی ضعیف و غیرپاسخ‌گو هستند، و فساد گسترده است.

 

صاحب‌نظران اغلب از الجزایر، کامرون، چاد، اکوادور، اندونزی، ایران، ]عراق[، لیبی، مکزیک، نیجریه، عمان، قطر، روسیه، عربستان سعودی، امارت متحده‌ی عربی و ونزوئلا به عنوان کشورهای نفتی یاد می‌کنند.

 

در کشورهای نفتی چه اتفاقاتی رخ می‌دهد؟

کشورهای نفتی نسبت به آن‌چه اقتصاددانان «بیماریِ هلندی» می‌خوانند، آسیب‌پذیرند؛ این اصطلاح در دهه‌ی 1970 پس از کشف گاز طبیعی در دریای شمال توسط هلند وضع شد.

در کشور مبتلا به «بیماری هلندی»، در پی رونق ناشی از کشف منابع طبیعی و سرازیر شدن سرمایه‌های خارجی به داخل کشور، ارزش پول ملی افزایش می‌یابد و واردات کالاهایی که اکنون ارزان‌تر شده‌اند رونق می‌گیرد. در نتیجه، کار و سرمایه از دیگر بخش‌های اقتصاد، از قبیل کشاورزی و تولید، جذب بخش واردات می‌شود، در حالی که به نظر اقتصاددانان، کشاورزی و تولید برای رشد و رقابت‌پذیری مهم‌ترند. با تضعیف این صنایع کاربرِ صادراتی، بیکاری افزایش می‌یابد و کشور وابستگیِ خطرناکی به صادرات منابع طبیعی پیدا می‌کند. در موارد حاد، یک کشور نفتی از تولید نفت چشم می‌پوشد و در عوض درآمدهای نفتی خود را عمدتاً از طریق وضع مالیات‌های سنگین بر شرکت‌های خارجیِ حفاری نفت کسب می‌کند. بنابراین، اقتصاد کشورهای نفتی نسبت به فرار سرمایه و تغییرات پیش‌بینی‌ناپذیر در قیمت‌های جهانیِ انرژی به شدت آسیب‌پذیر می‌شود.

«نفرین منابع» به حکمرانی هم صدمه می‌زند. چون کشورهای نفتی بیشتر به درآمد صادرات متکی هستند تا مالیات، پیوند میان دولت و شهروندانش اغلب ضعیف است. زمان رونق ناشی از کشف منابع طبیعی هم می‌تواند مشکل را وخیم‌تر کند. تری کارل، استاد علوم سیاسی در دانشگاه استنفورد و نویسنده‌ی کتاب مهمی درباره‌ی کشورهای نفتی با عنوان تناقض وفور منابع می‌گوید: «اکثر کشورهای نفتی در حین یا بلافاصله پس از ایجاد دموکراسی، نهادهای حکومتی، خدمات کشوری، بخش خصوصیِ مستقل و حاکمیت قانون به نفت وابسته شدند.» رهبران می‌توانند ثروت حاصل از منابع کشور را برای سرکوب یا سوءاستفاده از اپوزیسیون سیاسی به کار گیرند.

 

چرا ونزوئلا یک «کشور نفتی» است؟

فروش نفت 98 درصد از درآمدهای صادراتی و 50 درصد از تولید ناخالص داخلی را تشکیل می‌دهد.

به نظر متخصصان، ونزوئلا مثال بارز یک کشور نفتیِ ورشکسته است. بیش از یک قرن پس از کشف نفت در اوایل قرن بیستم، این منبع طبیعی همچنان نقش عمده‌ای در تعیین سرنوشت کشور دارد. سقوط قیمت نفت از بیش از 100 دلار برای هر بشکه در سال 2014 به کمتر از 30 دلار در اوایل سال 2016، اوضاع سیاسی و اقتصادی ونزوئلا را چنان وخیم کرده که بهبود آن ممکن است دهه‌ها طول بکشد.

شاخص‌های ناخوشایند گویای وضعیت است.

وابستگیِ نفتی. فروش نفت 98 درصد از درآمدهای صادراتی و 50 درصد از تولید ناخالص داخلی را تشکیل می‌دهد.

کاهش تولید. کاهش تولید نفت دهه‌ها ادامه یافته و در سال 2018 به کمترین میزان رسیده است.

سقوط نظام اقتصادی. در سال 2018، درصد کاهش تولید ناخالص داخلی برای سومین سال پیاپی دو رقمی بود.

افزایش بدهی. از زمان عمل نکردن به تعهدات مالی در اواخر سال 2017، ونزوئلا میلیاردها دلار از بدهی‌های خود را نپرداخته است.

ابَرتورم. نرخ تورم سالانه بیش از 80 هزار درصد است.

افزایش استبداد. نیکولاس مادورو اصول اساسی دموکراسی را نقض کرده تا همچنان در قدرت بماند.

این عوامل بحران انسانیِ شدیدی را ایجاد کرده و این کشور با کمبود شدید کالاهای اساسی، از جمله مواد غذایی و لوازم پزشکی، مواجه است. در سال 2017، هر ونزوئلایی به طور میانگین 11 کیلوگرم از وزن خود را از دست داد. 90 درصد از شهروندان این کشور در فقر به سر می‌برند. تقریباً 10 درصد از مردم از کشور گریخته‌اند.

 

چه شد که ونزوئلا به این‌جا رسید؟

بعضی از اتفاقات مهم سیاسی و اقتصادی در ایجاد وضعیت کنونی سهیم بوده‌اند.

کشف نفت. در سال 1922، زمین‌شناسان شرکت رویال داچ شِل در میدان نفتیِ لا روزا در حوضه‌ی ماراکائیبو به نفت دست یافتند. میزان استخراج نفت در این میدان صد هزار بشکه در روز بود که در آن زمان رقمی خارق‌العاده به شمار می‌رفت. تنها چند سال بعد، بیش از 100 شرکت نفتی با حمایت ژنرال خوان ویسِنته گومز، دیکتاتور حاکم بر کشور (1935-1908)، به تولید نفت در ونزوئلا مشغول بودند. تولید سالانه‌ی نفت در دهه‌ی 1920 به شدت افزایش یافت و از کمی بیش از 1 میلیون به 137 میلیون بشکه رسید، به طوری که در سال 1929 ونزوئلا پس از آمریکا بزرگ‌ترین تولیدکننده‌ی نفت در دنیا بود. در هنگام مرگ گومز در سال 1935، ونزوئلا به بیماری هلندی مبتلا شده بود: ارزش بولیوار، واحد پول کشور، به سرعت زیاد شده و نفت دیگر بخش‌های اقتصاد را به حاشیه رانده بود و 90 درصد از صادرات را تشکیل می‌داد.

بازپس‌گیریِ رانت‌های نفتی. در دهه‌ی 1930، تنها سه شرکت نفتی-رویال داچ شل، گُلف، و استاندارد اویل-98 درصد از بازار نفت ونزوئلا را در اختیار داشتند. جانشینان گومز در پی اصلاح بخش نفت برآمدند تا پول به خزانه‌های دولتی سرازیر شود. تصویب قانون مواد هیدروکربنی در سال 1943 نخستین گام در این جهت بود، و شرکت‌های نفتی را ملزم کرد که نیمی از سود خود را به دولت بپردازند. طی پنج سال، درآمد دولت شش برابر شد.

پیمان پونتو فیجو. در سال 1958، پس از چند دوره دیکتاتوریِ نظامی، ونزوئلایی‌ها اولین دولت دموکراتیک باثبات خود را انتخاب کردند. در آن سال، سه حزب سیاسیِ اصلی کشور پیمان پونتو فیجو را امضاء کردند که بر اساس آن شغل‌های دولتی و، به ویژه، رانت‌های نفتی متناسب با نتایج انتخابات میان این سه حزب تقسیم می‌شد. هدف از این پیمان، مقابله با استبداد و ایجاد ثبات دموکراتیک و تضمین تمرکز درآمدهای نفتی در دست دولت بود.

اوپک. در سال 1960، ونزوئلا، ایران، عراق، کویت و عربستان سعودی «سازمان کشورهای صادرکننده‌ی نفت» (اوپک) را تأسیس کردند. بعداً قطر، اندونزی، لیبی، امارات متحده‌ی عربی، الجزایر، نیجریه، اکوادور، گابُن، آنگولا، گینه‌ی استوایی و جمهوری کنگو هم به این سازمان پیوستند. اوپک به بزرگ‌ترین کشورهای تولیدکننده‌ی نفت اجازه می‌داد تا قیمت‌ها را با یکدیگر هماهنگ کنند و تسلط بیشتری بر صنایع ملی خود داشته باشند. در همان سال، ونزوئلا نخستین شرکت ملیِ نفت خود را تأسیس کرد و مالیات بر درآمد شرکت‌های نفتی را به 65 درصد از سود افزایش داد.

رونق دهه‌ی 1970. در سال 1973، تحریم پنج‌ماهه‌ی کشورهای حامی اسرائیل در «جنگ کیپور» از طرف اوپک سبب شد تا قیمت نفت چهار برابر، و درآمد سرانه‌ در ونزوئلا از دیگر کشورهای آمریکای لاتین بیشتر شود. طی دو سال، این ثروت بادآورده 10 میلیارد دلار به خزانه‌ی دولت سرازیر کرد و به رشوه‌خواری و سوءمدیریت گسترده انجامید. تحلیل‌گران تخمین می‌زنند که میزان اختلاس در فاصله‌ی سال‌های 1972 و 1997 حدود 100 میلیارد دلار بوده است.

cfr

---

شرکت ملی نفت و گاز ونزوئلا. در سال 1976، در بحبوحه‌ی رونق نفتی، کارلوس آندرِس پرِز، رئیس جمهور ونزوئلا، صنعت نفت را ملی کرد و «شرکت ملی نفت و گاز ونزوئلا» را برای نظارت بر اکتشاف، تولید، تصفیه، و صادرات نفت تأسیس کرد. پرز به این شرکت اجازه داد تا با شرکت‌های نفتی خارجی شریک شود، به شرط این که در سرمایه‌گذاری‌های مشترک حداقل 60 درصد از سهم مالکیت در اختیار این شرکت باشد. دیگر اقدام بسیار مهم پرز این بود که این شرکت را به صورت یک شرکت تجاری درآورد که میزان دخالت دولت در آن بسیار کم بود.

اشباع بازار از نفت در دهه‌ی 1980. در پی سقوط قیمت نفت در جهان در دهه‌ی 1980، اقتصاد ونزوئلا منقبض شد و تورم اوج گرفت؛ در همین حال، بدهی‌ خارجی این کشور به علت خریدن پالایشگاه‌های خارجی، از قبیل کیتگو در آمریکا، به شدت افزایش یافت. در سال 1989، پرز -که چند ماه قبل دوباره به ریاست جمهوری انتخاب شده بود- سیاست‌های مبتنی بر ریاضت مالی را تصویب کرد تا صندوق بین‌المللی پول بسته‌ی نجات مالی را به این کشور ارائه دهد. این اقدامات به آشوب‌های مرگ‌بارِ خیابانی انجامید. در سال 1992، هوگو چاوز، یک افسر ارتش، به کودتایی نافرجام دست زد و به شهرت رسید.

انقلاب بولیواریِ چاوز. در سال 1998، چاوز با خط‌مشی‌ای سوسیالیستی به ریاست جمهوری انتخاب شد و وعده داد که از درآمدهای عظیم نفتی برای کاهش فقر و نابرابری استفاده کند. هر چند «برنامه‌های بولیواریِ» او خدمات عمومی را گسترش و فقر را 20 درصد کاهش داد اما بعضی از کارهایش کاهش طولانی و مداوم تولید نفت را تشدید کرد، افت کاهشی که در اواخر دهه‌ی 1990 و اوایل دهه‌ی 2000 به میزان کم‌سابقه‌ای رسید. تصمیم او مبنی بر اخراج هزاران کارگر مجربِ شرکت ملی نفت و گاز ونزوئلا که در اعتصاب‌ سال‌های 2003-2002 شرکت کرده بودند، از نظر فنی به شدت به این شرکت آسیب رساند. از سال 2005، چاوز بر اساس «معاهده‌ی نفت دریای کارائیب»، نفت را به بهایی ارزان‌تر به بعضی از کشورهای منطقه، از جمله کوبا، می‌فروخت. در دوران ریاست جمهوریِ چاوز، که تا سال 2013 ادامه یافت، ذخایر راهبردیِ نفتی به تدریج کاهش یافت و بدهی دولت دو برابر شد.

چاوز با استفاده از محبوبیت خود در میان طبقه‌ی کارگر، اختیارات ریاست جمهوری را افزایش داد و کشور را به سوی استبداد پیش بُرد: او به محدودیت دوران ریاست جمهوری پایان داد، عملاً کنترل دیوان عالی کشور را در دست گرفت، برای مطبوعات ایجاد مزاحمت کرد، رسانه‌های مستقل را بست، و صدها کسب‌وکار خصوصی و دارایی‌های خارجی، از جمله پروژه‌های نفتیِ اِکسان‌موبیل و کونوکوفیلیپس، را ملی کرد. این اصلاحات راه را برای مادورو هموار کرد تا چند سال بعد از مرگ چاوز نظامی دیکتاتوری را به وجود آورد.

سقوط به ورطه‌ی دیکتاتوری. در میانه‌‌های سال 2014، قیمت نفت در بازارهای جهانی به شدت کاهش یافت و اقتصاد ونزوئلا دچار سقوط آزاد شد. در پی بروز ناآرامی، مادورو به سرکوب سیاسی، سانسور و تقلب در انتخابات متوسل شد و قدرت خود را تحکیم کرد. در سال 2017، دولت برپایی هر گونه تظاهرات را برای مدتی نامعلوم ممنوع کرد، مخالفان سیاسی را به زندان انداخت، و مجلس ملی کشور را منحل کرد. در مه 2018، مادورو در انتخاباتی که به نظر آمریکا و دیگر قدرت‌ها «نامنصفانه و غیردموکراتیک» بود، دوباره انتخاب شد.

 

آیا راهی برای رهایی از نفرین نفت وجود دارد؟

به نظر تحلیل‌گران، کشوری که پس از تشکیل نهادهای قدرتمند دموکراتیک به منابع طبیعی دست یابد معمولاً کمتر احتمال دارد که به نفرین منابع دچار شود. برای مثال، کارل در کتابش می‌گوید که نهادهای قدرتمند در نروژ به رشد اقتصادیِ مداوم این کشور از دهه‌ی 1960، یعنی از هنگام کشف ذخایر عظیم نفتی در دریای شمال، کمک کرده‌اند. اکنون نفت 22 درصد از تولید ناخالص داخلی نروژ و 80 درصد از صادرات این کشور را تشکیل می‌دهد. دموکراسی‌های قدرتمند، با قوه‌ی قضائیه و مطبوعات مستقل، دولت و شرکت‌های نیرو را به پاسخ‌گویی وامی‌دارند و از بروز مشکلات مبتلابه کشورهای نفتی جلوگیری می‌کنند.

اگر کشوری پیش از توسعه‌ی زیرساختارهای دولتی به نفت یا منبع دیگری دست یابد، معمولاً بسیار بیشتر احتمال دارد که به نفرین منابع دچار شود. باوجوداین، کشورهای کم‌درآمد و در حال توسعه، اگر بخواهند، می‌توانند راه حل‌هایی را امتحان کنند. به نظر جِفری سَکس، متخصص اقتصاد توسعه در دانشگاه کلمبیا، هدف اصلیِ دولت باید استفاده از درآمدهای نفتی به شیوه‌ای مسئولانه «به منظور تأمین هزینه‌ی کالاهای عمومی‌ای باشد که سکویی برای سرمایه‌گذاریِ خصوصی و رشد بلندمدت‌اند.» این کار را می‌توان به طور مالی، از طریق سرمایه‌گذاری گسترده در دارایی‌های بین‌المللی، یا به طور مادی، با ایجاد زیرساختارها و آموزش کارگران، انجام داد. سکس می‌گوید که در همه‌ی این کارها رعایت شفافیت امری ضروری است.

بسیاری از کشورها «صندوق ثروت ملی» ایجاد کرده‌اند تا سرمایه‌گذاریِ درآمدهای حاصل از منابع طبیعیِ سرشار خود را مدیریت کنند. در سال 2018، صندوق‌های ثروت ملی در حدود 50 کشور مدیریت بیش از 7 تریلیون دلار را بر عهده داشتند.

تحلیل‌گران پیش‌بینی می‌کنند که گذار از انرژی سوختیِ فسیلی به انرژی‌های تجدیدپذیر از قبیل انرژی‌های بادی و خورشیدی، کشورهای نفتی مثل ونزوئلا را به تنوع بخشیدن به اقتصاد خود مجبور خواهد کرد.

 

برگردان: عرفان ثابتی

---

روسیو کارا لابرادور پژوهشگر حوزه‌ی سیاست و امنیت آمریکای لاتین در اندیشکده‌ی «شورای روابط خارجی» در آمریکا است. آن‌چه خواندید برگردان این نوشته‌ی او است:

Rocio Cara Labrador, ‘Venezuela: The Rise and Fall of a Petrostate’, Council on Foreign Relations, 24 January 2019.