مقاله

فعالیت اقتصادی نظامیان، اعم از ارتش‌های رسمی کشورها و شبه‌نظامیان مسلح، ابعادی جهانی دارد و خصوصاً از ابتدای قرن بیست‌ویکم موضوع تحقیقات جدی بوده، که البته چندان پرشمار نیستند. یکی از نخستین آثار جدی در این زمینه کتابی است که یورن برومل‌هورستر، و ولف‌کریستن‌ پائز تدوین کرده‌اند، با عنوان ارتش در مقام کنشگر اقتصادی: نظامیان بر سر کسب‌وکار. این کتاب علاوه بر مقاله‌ی آغازین و نتیجه‌گیری، که به قلم همین دو نویسنده است، هشت مقاله‌ی دیگر را شامل می‌شود که نویسندگانشان راجع به حضور نظامیان در اقتصاد کشورهای مختلف نوشته‌اند.

در این کتاب می‌بینیم که فعالیت‌های اقتصادی معاصر نظامیان در جهان بسیار متنوع و از برخی جهت‌ها شبیه به فعالیت اقتصادی بخش خصوصی است؛ در حالی که، تفاوت اساسی در اداره‌کنندگان این فعالیت‌ها و دلایل انجامشان است. نظامیان اداره‌کنندگانی هستند که جایگاه ممتازی در سیاست، و اهرم‌های منحصر‌به‌فردی برای پیشبرد کارشان دارند؛ فعالیتشان هم منحصر به مثلاً ساخت سلاح نمی‌شود، بلکه اتفاقاً در فعالیت‌هایی وارد می‌شوند که به رقابت با بخش خصوصی می‌پردازند. خصوصاً، در کشورهای موسوم به «جنوب جهانی»، نظامیان با دست‌زدن به فعالیت اقتصادی، منابع مالی‌ای برای نیروهای مسلح فراهم می‌کنند که گاه بسیار فراتر از بودجه‌هایی است که پارلمان‌ها به آنها تخصیص می‌دهند. نویسندگان به مورد اندونزی اشاره می‌کنند که بودجه‌ی پارلمانی‌اش ظاهراً فقط یک‌چهارم کل هزینه‌های ارتش را تأمین می‌کند.

اما آیا کسب‌و‌کار نظامیان فقط موردی از فعالیت‌های اقتصادی دولتی است؟ این مسئله‌ی مهمی است که کتاب به آن می‌پردازد و نشان می‌دهد که چه وجه تمایزهای جدی‌ای میان این دو وجود و چرا کاسب‌کاری نظامیان اهمیتی خاص دارد.

می‌دانیم اینکه نظامیان برای کسب سود وارد فعالیت‌ اقتصادی شوند، امر جدیدی نیست. در شرق و غرب عالم، غارت‌کردن و غنیمت‌بردن در جنگ‌ها رسمی دیرینه بوده است: خیلی از اوقات به‌ جای مزد به سربازان و مزدوران رخصت غارت می‌دادند، و دستیابی به غنایم نیز از انگیزه‌های اصلی جنگ‌سالاران قدیم برای نبرد بود. برخی معتقدند که ریشه‌ی فعالیت‌های اقتصادی کنونی نظامیان را نیز می‌توان به همان انگیزه‌های قدیمی برگرداند؛ یعنی تأمین زندگی سربازان، و تهیه‌ی سازو‌برگ و تجهیزات، و نگهداری و توسعه‌ی سازمان نظامی.

امروزه نیروهای نظامی کشورهای دموکراتیک تماماً متکی به بودجه‌های مصوب پارلمان‌های منتخب هستند، اما این وضعیت جدیدی است و، از این گذشته، محدود به کشورهایی خاص است. در حالی که، خصوصاً پس از پایان جنگ سرد، جنگ‌سالاران در کشورهای جنوب باز به صحنه برگشته‌اند، و تغییرات راهبردی صحنه‌ی سیاست جهانی نیز زمینه را برای «خصوصی‌کردن امنیت» مهیا کرده است.

اما کسب‌وکار اقتصادی نظامیان چیست؟ هر فعالیت اقتصادی که زیر نفوذ نظامیان انجام شود، در کتاب برومل‌هورستر و بائز، کسب‌وکار نظامیان خوانده می‌شود: چه مثلاً وزارت دفاع کشور آن را اداره کند؛ در اختیار شاخه‌های نیروهای مسلح رسمی باشد؛ واحدها یا افسرانی خاص به اداره‌اش بپردازند؛ یا اصلاً در اداره‌ی گروه‌های شبه‌نظامی باشد. امپراطوری‌های تجاری که ارتش‌های اندونزی، پاکستان و چین اداره می‌کنند، مثال اعلای چنین فعالیت‌هایی هستند. با وجود چنین مثال‌هایی، سطح مشارکت نظامیان در اقتصاد بسته به شرایط سیاسی کشورها متفاوت است. عطف به همین موضوع است که ویراستاران کتاب تذکر می‌دهند که مهم‌ترین مانع انجام این تحقیقات، سرّی‌بودن فعالیت‌های اقتصادی متصل به نیروهای نظامی است.

مطالعات موردی

تنوع جهانی فعالیت‌های اقتصادی نظامیان در مقالات کتاب بازتاب یافته است. آرژانتین تا ۱۹۸۹ در سیطره‌ی نظامیان بود، و فعالیت اقتصادی ارتش هم وسیع و عمدتاً بر صنایع سنگین متمرکز بود. این فعالیت‌ها درگیر فساد فراوان شد و استخدام‌های فراتر از نیاز بسیار ناکارآمدش کرد. تلاش‌هایی که در اوایل دهه‌ی ۱۹۹۰ برای خارج‌کردن این صنایع از دست نظامیان انجام شد نیز پرهزینه از آب درآمد. در کشورهای دیگر آمریکای لاتین، مانند السالوادور، گواتمالا، هندوراس و نیکاراگوئه، که تجربه‌ی سال‌ها درگیری نظامی دارند، نیروهای مسلح به‌ واسطه‌ی شرایط درگیری، اداره‌ی شمار قابل ملاحظه‌ای از کسب‌وکارها را به دست گرفته‌اند. با گذر از شرایط جنگی، نظام‌های پارلمانی نتوانستند به‌ طور مؤثری از سلطه‌ی اقتصادی نظامیان بکاهند، ولی آگاهی و حساسیت عمومی نسبت به مخاطرات این مسئله رو به فزونی بوده.

سابقه‌ی فعالیت اقتصادی نظامیان در چین به قبل از تأسیس جمهوری خلق بر می‌گردد: ارتش چین به‌ طور سنتی عهده‌دار فعالیت‌های اقتصادی‌ای بود که به تأمین آذوقه، لباس و سایر مایحتاجش مربوط می‌شدند. این امر پس از انقلاب هم ادامه پیدا کرد و به نحو و اندازه‌ای گسترش یافت که با آغاز سیاست‌های آزادسازی اقتصادی، بیرون‌راندن نظامیان، که امتیازات ویژه در دسترسی به زیرساخت‌ها داشتند، تبدیل به امری مبرم در این عرصه شد. به‌این‌ترتیب، دولت چین در دهه‌ی ۱۹۹۰ امپراطوری اقتصادی ارتش خلق را محدود کرد، هر چند کاملاً از میان بر نداشت.

وضع ویتنام شباهت‌هایی به چین داشت، چون خودکفایی مهم‌ترین انگیزه‌ی توجیه‌کننده‌ی فعالیت‌های اقتصادی ارتش این کشور به‌ شمار می‌رفت. معضل اساسی ویتنام اما این بود که در مقاطعی تا یک‌چهارم نیروهای نظامی این کشور درگیر فعالیت‌های اقتصادی شدند، و این فعالیت‌ها در عین حال با فساد و ناکارایی چشمگیری همراه بود. به همین دلیل، یکی از گرفتاری‌های حزب کمونیست ویتنام در اوایل قرن بیستم محدود‌کردن فعالیت‌های اقتصادی نظامیانش بوده است.

ارتش در اندونزی، از بدو تأسیس این کشور، شأن ایدئولوژیکِ خاصی داشته است و خود را «نگهبان ملت» می‌خواند. فعالیت‌های اقتصادی ارتش این کشور با توجیه تأمین منابع درآمدی‌اش نیز زیر سایه‌ی همین شعار شکل گرفته است. این فعالیت‌ها موجب فراهم‌آمدن امکانات رفاهی قابل توجهی برای نظامیان و کارکنان ارتش شده است، اما در عین حال بسیار غیرشفافند و ارتش هم در قبالشان پاسخگو نیست.

پاکستان مورد بسیار جالب توجهی است: ارتش عملاً مهار کل حکومت را در دست دارد، و علاوه بر آن با دراختیار‌داشتن نظام «رفاه اساسی» که کارکنانش آن را اداره می‌کنند، نفوذ قابل توجهی در جامعه دارد. فعالیت‌های گسترده‌ی اقتصادی ارتش پاکستان با فساد زیادی همراه بوده است، و در عین حال، سرّی‌بودن فعالیت‌های ارتش امکان ترسیم مختصات دقیق کارهای اقتصادی‌اش را هم نمی‌دهد. با وجود این، محققانی که در این کتاب راجع به پاکستان نوشته‌اند به نکات جالبی اشاره کرده‌اند. از جمله اینکه، به‌ نظر می‌رسد برخلاف این توجیه که ارتش فعالیت اقتصادی می‌کند تا کمبود بودجه‌‌ی تخصیصی از منابع عمومی را جبران کند، فعالیت‌های رفاهی ارتش در واقع موجب شده‌اند که نتواند حتی همان بودجه‌ی عمومی را صرف مخارج تعیین‌شده بکند و برعکس، از محل این بودجه به تأمین هزینه‌های رفاهی می‌پردازد.

نویسندگان کتاب نشان داده‌اند که تنوع قابل توجهی در شکل فعالیت‌های اقتصادی نظامیان در دنیا وجود دارد. مورد ارتش‌های آفریقای مرکزی، که در آنها فعالیت اقتصادی توسط افراد نظامی با اتکاء به نفوذ شخصی و اسلحه‌شان انجام می‌شود و درگیر فعالیت‌های غیرقانونی هستند، با موارد پیشین تمایز صوری قابل ملاحظه‌ای دارد. توجیه این فعالیت‌ها از سوی این نظامیان معمولاً این است که حقوقشان ناچیز است. مورد روسیه از جهاتی با چین و ویتنام قابل مقایسه است، اما پیامدهای آزاد‌سازی اقتصادی برای ارتش روسیه متفاوت بوده است.

چرا نظامیان وارد اقتصاد می‌شوند؟

برای فهم این معنی باید ببینیم تلقی از نقش نیروهای نظامی در جامعه و در ساختار حکومت چیست، و نظامیان اساساً قرار است چه کاری بکنند. به‌رغم تفاوت‌های تاریخی قابل توجه میان ارتش‌های کشورهای مختلف، این نیروها همواره سه کارکرد داشته‌اند: ایجاد اطمینان از این که ساختارهای کشور می‌توانند کارشان را بکنند؛ بازدارندگی در برابر تهدیدها و الزام قهری دیگران به خواست دولتشان؛ معمولاً هم پشت همه‌ی این کارکرد‌ها وظیفه یا نقشی اولیه قرار دارد: تأمین امنیت.

دولت‌ها باید بتوانند منابع مورد نیاز نیروی نظامی را تأمین کنند تا نیروی نظامی بتواند نقش‌هایش را ایفا کند. به‌علاوه، دولت‌ها باید سازمان و نیروی انسانی لازم را برای نیروی نظامی تدارک ببینند. این وظایف به روش‌های متفاوتی انجام می‌شود. بودجه‌ی نیروهای نظامی و حیطه‌ی اختیاراتشان در دولت‌های دموکراتیک توسط پارلمان تنظیم و تدوین می‌شود، و این بودجه اهرمی در دست حکومت برای مهار ارتش است. در دولت‌های دموکراتیک معمولاً این امکان برای ارتش‌ها در نظر گرفته نمی‌شود که فاصله‌ی میان بودجه‌های تخصیصی با توقعاتشان را خودشان جبران کنند. اما در کشورهای جنوب این ابتکار‌عمل‌ها مجال می‌یابند. این مجال خصوصاً در زمان جنگ به وجود می‌آید که فعالیت نیروهای نظامی حیاتی‌تر به نظر می‌رسد، اما لزوماً به این زمان محدود نمی‌ماند.

نقش‌های ثانویه‌ی نیروهای مسلح

بسته به شرایط و سوای حفظ امنیت، ارتش‌ها نقش‌های ثانویه‌ای هم بر عهده می‌گیرند که از جمله دفاع غیرنظامی، مانند کمک‌رسانی بعد از مصائب طبیعی را می‌توان یاد کرد. دفاع غیرنظامی در برخی کشورها به عهده‌ی نیروهای مسلح است و در برخی دیگر به وزارتخانه‌های متفاوتی محول شده است.

نقشی دیگر، که با همان تأمین امنیت در ارتباط است، کمک به پلیس برای برقراری نظم عمومی است. این کمک بیش‌تر در کشورهای در حال توسعه معمول است، اما استفاده از نیروی نظامی در نقش همیار پلیس یا حتی جانشینش باعث می‌شود مرز میان امنیت نظامی و امنیت شهروندی مخدوش شود. نقش دیگری که نیروهای نظامی ایفا می‌کنند، مداخله در سیاست داخلی با توجیه حفظ ارزش‌های ملی و ایدئولوژیک است. این امر در دهه‌های ۱۹۷۰ و ۱۹۸۰ در کشورهای آمریکای لاتین بسیار مشهود بود، و در حال حاضر سپاه پاسداران در ایران چنین نقشی را در حد افراط بازی می‌کند.

استفاده از نیروهای نظامی برای ساخت تأسیسات زیربنایی از دیگر نقش‌هایی است که در برخی کشورها و برخی موقعیت‌ها به نیروهای نظامی محول می‌شود. در دوره‌های صلح این کار همچنین راهی بوده که نیروهای نظامی را از مضرات بطالت برکنار دارند. در بسیاری از موارد، چیزی که منجر به واردشدن نظامیان در اقتصاد شده است، همان نقش توسعه‌ای است که به عهده گرفته‌اند. چنین روندی را به‌خوبی می‌توان در تحولات پس از جنگ ایران و عراق و دوران ریاست‌جمهوری هاشمی رفسنجانی در ایران دنبال کرد.

بودجه‌ی عمومی و کسب‌وکار نظامی

شاید به نظر برسد که به‌ طور معمول هزینه‌های نظامی در کشورهای مختلف اساساً از طریق بودجه‌های مصوب پارلمان‌ها برای انجام وظایف اولیه‌شان تخصیص داده می‌شود، اما در بسیاری از کشورهای به‌اصطلاح در حال توسعه وضع غیر از این است: هزینه‌های نظامی این کشورها بسیار بیش از هزینه‌های تخصیص‌یافته از طریق بودجه است، و بودجه‌های نظامی نیز غیرشفافند و به طریق دموکراتیک تصویب نمی‌شوند. در این کشورها خیلی از اوقات فقط مخارج روزمره‌ی نظامی را  در بودجه‌های معمول ارائه‌شده به پارلمان منظور می‌کنند، و مخارج خرید تسلیحات و ساخت زیربناهای نظامی از مسیر دیگری تخصیص می‌یابد. واردشدن نظامیان به تجارت یکی از راه‌های معمول تأمین این هزینه‌هاست.

اما این ورود شیوه‌های مختلفی دارد. وارد‌شدن به چارچوب اقتصاد رسمی و به‌دست‌گرفتن آشکار کسب‌و‌کارهای معمول یا تأسیس آنها یکی از راه‌های مرسوم است. راه دیگر اما واردشدن در اقتصاد غیررسمی است: مثلاً به‌کارواداشتن سربازان در طرح‌های ساخت‌وساز، یا واگذاری امکانات نیروهای نظامی به بخش‌ خصوصی و دریافت پول در قبال آن از سوی فرماندهان. راه دیگر نیز وارد‌شدن نیروهای نظامی در کسب‌و‌کارهای مجرمانه است. در نقاط مختلف جهان نیروهای نظامی برای نفع شخصی و نفع فرماندهان، و نیز تأمین هزینه‌ها به انواع کارهای غیرقانونی دست می‌زنند؛ از رشوه‌ و باجگیری گرفته تا قاچاق. وسعت این فعالیت‌ها در برخی مناطق دنیا به قدری زیاد است که برای آن اصطلاحی وضع کرده‌اند؛ مشخصاً در کشور آفریقایی سیرالئون برای نامیدن این «سربازان روز و راهزنان شب» با ترکیب سرباز (soldier) و شورشی (rebel) عبارت «sobel» را ساخته‌اند.

ظهور کسب‌وکارهای نظامی

گرچه دلایل فعالیت‌های اقتصادی نظامیان در کشورهای مختلف متفاوت است، اما چند الگوی مشترک در میان آنها می‌توان یافت:

    ۱) نظامیان به دلیل برای اینکه بتوانند امنیت را تأمین کنند، در اولویت دسترسی به منابع زیربنایی قرار می‌گیرند، بعد به واسطه‌ی همین امتیازات در انجام طرح‌های عمرانی بر رقبای غیرنظامی خود اولویت داده می‌شوند. در دهه‌های ۱۹۷۰ و ۱۹۸۰ این رویه از دولت‌های کمونیستی چین و ویتنام، تا حکومت‌های ضدکمونیستی آمریکای لاتین معمول بود؛
    ۲) به دلایل مختلفی ممکن است بودجه‌ی نیروهای نظامی «کم» باشد، و این توجیهی می‌شود تا نظامیان برای تأمین بودجه‌ی مورد نیاز خود به اقتصاد روی آورند. این کمبود ممکن است به دلیل سوءمدیریت، فساد و از این قبیل باشد، اما همچنین ممکن است پای توسعه‌ی برنامه‌های نظامی سرّی که نمی‌خواهد با ظهور در بودجه لو رود هم در میان باشد؛
    ۳) در دولت ضعیف که شهروندان هم نظارت کافی بر امور ندارند، نظامیان بیش‌تر به ورود به عرصه‌های مختلف قدرت‌یابی، خصوصاً عرصه‌ی فعالیت‌های اقتصادی، تشویق می‌شوند. وقتی فضای سیاسی دستخوش ناآرامی شود، نظامیانی که وارد منازعه می‌شوند، به دلیل داشتن اسلحه، مزیتی دارند که دیگر نیروهای سیاسی ندارند؛
    ۴) ساختار و سابقه‌ی نیروهای نظامی هم از موجبات ورودشان به اقتصاد بوده است. هسته‌ی‌ ارتش‌های خلق چین و ویتنام را نیروهای انقلابی پیشین تشکیل می‌دادند، و این افراد بنا به سنت مبارزات پیش از انقلابشان گرایشی قوی داشتند که ملزومات و مایحتاجشان را خود تهیه کنند. این گرایش پس از انقلاب به صورت فعالیت اقتصادی گسترده‌ای در آمد که درآمدش به نیروهای مسلح بر می‌گشت؛
    ۵) تحولات راهبردی در سطح جهان، خصوصاً پس از پایان جنگ سرد، موجب شد که ابعاد نیروهای نظامی برخی از کشورها با مقاصد فعلی‌شان بی‌تناسب باشد. اما در موقعیت‌هایی از این دست، انگیزه‌ها لزوما یکسان نبوده است: نظامیان بعضاً رخصت یافتند وارد اقتصاد شوند تا هزینه‌ی حجم ناموجه خود را تأمین کنند و همچنان اهرم زوری در برابر همسایگان بمانند، یا اینکه دولت‌ها با از‌دست‌رفتن لزوم برخی از نقش‌های اولیه‌ی نظامیان، آنها را در نقش‌های ثانویه، مانند کارکردهای عمرانی‌شان،‌ به کار گرفتند و حجمشان را حفظ کردند.

پیامدهای فعالیت اقتصادی نیروهای نظامی

فعالیت اقتصادی نیروهای مسلح، به هر شکلی باشد، اهمیت دارد، چون هم نظامیان را تبدیل به کاسب‌کار می‌کند و نتیجتاً بر اقتصاد ملّی اثر می‌گذارد، و هم رابطه‌ی میان شهروندان و نظامیان را عوض می‌کند. علاوه‌ بر‌ این، کاسب‌کارشدن نظامیان از وجوه مختلف بر توانایی نظامی کشور هم تأثیر می‌گذارد.

مسئله این است که نظامیان کاسب‌کار معمولاً با مقررات جاافتاده‌ی بازار کار نمی‌کنند و مشمول معافیت‌های خاص هستند. همچنین نیروهای نظامی اغلب از تجهیزاتی که به خرج شهروندان برای انجام وظایف اولیه‌شان به آنها اختصاص داده شده، و از نیروهایی که به همین هدف در اختیارشان است، برای انجام فعالیت‌های اقتصادی بهره می‌برند. اولویت‌ها، دسترسی‌ها، و بهره‌مندی‌های خاص نیروهای مسلح می‌تواند توازن محیط کسب‌وکار را به‌شدت به‌ هم بزند، و البته باید نفوذ فرماندهان نظامی را هم به این موارد افزود.

تأثیرات ورود نظامیان به اقتصاد از لحاظ سیاسی بسیار عمیق‌تر است. وقتی وابستگی نظامیان به بودجه‌هایی که از پارلمان‌ها می‌گیرند به دلیل فعالیت‌های اقتصادی‌شان کم‌تر شود، نظارت نهادهای قانونی بر آنها نیز کاهش می‌یابد و اهرم شهروندان برای مهار نظامیان تضعیف می‌شود. این موضوع به‌ نوبه‌ی خود به جاه‌طلبی بیش‌تر نظامیان دامن می‌زند. از سوی دیگر، ازدست‌رفتن نظارت باعث می‌شود که مجموعه‌های اقتصادی نظامیان مستعد فساد باشند.

نظامیان معمولاً در وضعیت‌ نزاع یا اضطرار اجازه‌ی فعالیت اقتصادی می‌یابند، و فرض بر این است که با بازگشت اوضاع به حالت عادی باید به پادگان‌ها برگردند. اما نظامیانی که از فعالیت اقتصادی سود می‌برند و به فساد ناشی از بی‌نظارت‌بودنش هم مبتلایند در تداوم‌یافتن وضعیت نزاع می‌کوشند. همچنین، وقتی شمار قابل توجهی از نیروهای نظامی در سطوح مختلف درگیر فعالیت اقتصادی باشند، قابلیت‌ها و آمادگی نظامی‌شان هم کاهش می‌یابد. همه‌ی این موارد نشان می‌دهد که فعالیت اقتصادی نظامیان چه اهمیتی دارد و چه تفاوت‌های قابل توجهی با فعالیت‌های اقتصادی «دولتی» مرسوم پیدا می‌کند.

تلخیص و گزارش از شهرزاد نوع‌دوست