مقاله

تدروس ادهانوم قبریسوس، با نقل قول از طاعون آلبر کامو، خطاب به مجمع بهداشت جهانی در ۲۹ نوامبر ۲۰۲۱ گفت «همه می‌دانند که بیماری‌های واگیردار در جهان مکرراً ظاهر می‌شوند.» تدروس، دبیر کل سازمان بهداشت جهانی از سال ۲۰۱۷، در ادامه‌ی صحبت‌هایش اضافه کرد که «شیوع بیماری‌، همه‌گیری و دنیاگیری واقعیت‌های طبیعت‌اند ... اما این به آن معنا نیست که در جلوگیری از شیوع آنها، آمادگی برای مقابله با آنها و کاستن از تأثیراتشان ناتوان‌ایم.» سپس با اعتماد به نفس اعلام کرد که «ما زندانیانِ تقدیر یا طبیعت نیستیم.»

موضوع این جلسه‌ی ویژه‌ی سازمان بهداشت جهانی ــ که از زمان تأسیس آن در سال ۱۹۴۸ تنها برای دومین بار برگزار می‌شد ــ انجام مذاکرات بین‌المللی برای دستیابی به توافقی جهانی بر سر «دنیاگیری: پیشگیری، آمادگی و واکنش» بود. نمایندگان با تصویب قطع‌نامه‌ای از مذاکره‌کنندگان خواستند تا با کار روی یک معاهده‌ درباره‌ی دنیاگیری آن را برای ارائه در هفتاد و هفتمین نشست سازمان بهداشت جهانی در ماه مه ۲۰۲۴ آماده کنند. اما چند روز پیش از آغاز این نشست در ژنو، خبری درز کرد مبنی بر این که «هیئت مذاکره‌کننده‌ی بین‌دولتی» نتوانسته است متن معاهده را برای موعد تعیین‌شده آماده کند.

کوتاهی‌ای در کار نبود، مذاکره‌کنندگان از اهمیت وظیفه‌ی خود آگاه بودند. بنا بر توضیح تدروس «کووید ۱۹ ضعف‌های بنیادین ساختار جهانیِ آمادگی و واکنش در برابر دنیاگیری را آشکار ساخت و تضعیف کرد.» او تأکید داشت که پس از این مصیبت، تنها راه پیش رو «یافتن زمینه‌ای مشترک علیه تهدیدات مشترک» و فهم این امر است که «آینده‌ای جز آینده‌ی مشترک وجود ندارد.»

به رغم اجماعِ گسترده بر سر این که آمادگیِ جهانی به نفع همگان خواهد بود، مذاکرات متوقف شده بود. موانع اصلی در ماده‌ی ۱۲ پیش‌نویس معاهده، با عنوان «دسترسی به پاتوژن و نظام تقسیم منافع ناشی از بهره‌برداری از منابع ژنتیک»[1]، قرار داشت. مطابق با این توافق، کشورها ملزم بودند که اطلاعات پاتوژن‌های نوظهور، از جمله نمونه‌ها و توالی‌های ژنتیکی، را با دیگران در میان بگذارند. اما کشورهای درحال‌توسعه نگران بودند که از تلاش‌های پرهزینه‌ی آنها برای پایش و تبادل اطلاعات در تولید تست‌ها، واکسن‌ها و درمان‌هایی استفاده شود که توسط کشورهای توسعه‌یافته احتکار می‌شوند. کشورهایی با درآمدهای پایین‌تر تأکید می‌کردند که در این معاهده ضمانت‌هایی برای دسترسیِ منصفانه به هر گونه تولید و توسعه‌ی دارویی گنجانده شود، امری که کشورهای ثروتمندتر چندان رغبتی به پذیرش آن نداشتند. جین کاسیا، دبیر مرکز آفریقایی کنترل و پیشگیری از بیماری‌ها، به «نیویورک تایمز» گفت که «ما نمی‌خواهیم شاهد آن باشیم که کشورهای غربی بیایند و پاتوژن‌ها را جمع‌آوری کنند و با آنها دارو و واکسن درست کنند بی‌آنکه منافعش به ما برسد.»

به اختصار، دلیل ناکامی در دستیابی به توافقی جهانی درباره‌ی دنیاگیری، ویژگیِ اصلیِ نظام بین‌المللی کنونی، یعنی حاکمیت دولت است. هرچند پیش‌نویس معاهده قاطعانه به حاکمیت ملی احترام می‌گذارد ــ هم بر «حق حاکمیت دولت‌ها در رسیدگی به مسائل مربوط به بهداشت عمومی» تأکید می‌کند و هم «حق حاکمیت دولت‌ها را بر منابع زیست‌شناختی» به رسمیت می‌شناسد ــ اما دولت-ملت‌ها از اعطای قدرت و اختیارات جدید به سازمان بهداشت جهانی اکراه دارند. در ایالات متحده جمهوری‌خواهان از دولتِ جو بایدن می‌خواهند که با معاهده‌ی دنیاگیری مخالفت کند زیرا بنا بر ادعای آنها این معاهده «تجاوزی تحمل‌ناپذیر به حق حاکمیت ایالات متحده» است.

این دغدغه‌ها درباره‌ی حاکمیت نشان‌دهنده‌ی معضلی است که این معاهده یا در واقع هر نظام چندجانبه‌گرایی با آن مواجه است. سازمان بهداشت جهانی مانند تمام ایادی سازمان ملل نه در برابر جهان یا حتی بهداشت جهان بلکه در برابر دولت-ملت‌های عضوش پاسخگو است. ممکن است تدروس باور داشته باشد که «جهان هنوز به یک معاهده‌ی دنیاگیری نیاز دارد» اما مکرراً با مشکلی مشابه مواجه خواهد شد: در سیاست، «جهان» وجود ندارد، فقط دولت‌ها وجود دارند اما برای پاتوژن‌ها «دولت‌ها» وجود ندارند بلکه تنها جهان وجود دارد.

عدم تناسب میان ابعاد مشکلات و راه‌حل‌های ممکن منشأ بسیاری از نارسایی‌های حکمرانیِ جهانی است. دولت-ملت‌ها و نهادهای حکمرانی جهانی‌ای که به وجود آورده‌اند برای مدیریت اموری مانند ویروس‌ها، گازهای گلخانه‌ای و تکثر ژنتیکی مناسب نیستند زیرا این امور به مرزهای سیاسی محدود نمی‌شوند بلکه گستره‌ی آنها تمام جهان است. در نتیجه، ممکن است دیپلمات‌ها بتوانند در نهایت بر سر یک معاهده‌ی دنیاگیری به توافق برسند اما تا زمانی که در ساختار نظام بین‌المللی حاکمیت امری مقدس یا خدشه‌ناپذیر تلقی می‌شود، آنها هرگز نخواهند توانست پدیده‌هایی در مقیاس جهانی را به شکلی مؤثر کنترل کنند.

به گفته‌ی ژائو تینگ‌یانگ، فیلسوف سیاسی، هدف سیاست بین‌المللی «نه منافع جهانی بلکه منافع ملی در مقیاسی جهانی» است. اما لازمه‌ی مدیریت مشکلاتِ سیاره‌ای اقدام به خاطر «منافع جهانی» است و در نتیجه باید نهادهای حکمرانی در مقیاسی سیاره‌ای به وجود آوریم.

ما انسان‌ها در تلاش برای مهار جنبه‌های نامطلوب جهان روی رودخانه‌ها سد زده‌ایم، به جنگ‌ میکروب‌ها رفته‌ایم، به بیرون جو سفر کرده‌ایم، فسیل‌های گونه‌های حیاتی باستانی را به انرژی تبدیل کرده‌ایم، خانه و شهر ساخته‌ایم و جنگل‌ها و مراتع را تراشیده‌ایم. در تمام این کارها تنها نیازها و امیال انسان‌ها را در نظر داشتیم ــ یا به عبارتی نیازها و امیال برخی از انسان‌ها را ــ و سایر موجودات و چیزها را نادیده گرفتیم. فرهنگی که انسان را صورت و مثال الهی می‌داند و فناوری‌ای که طبیعت را صرفاً ابزار، منجر به پیدایش این خودانگاره شده است که قدرت انسان نامحدود است و موفق شده که طبیعت را رام کند.

با این حال، اجماعی علمی در حال شکل‌گیری است مبنی بر این که نه تنها ما طبیعت را رام نکرده‌ایم بلکه نمی‌توانیم آن را رام کنیم زیرا ما خود جزئی از طبیعت‌ایم. نوع بشر به شکلی انفکاک‌ناپذیر بخشی از بیوسفر (زیست‌کره) یا کره‌ی زمین‌ است. این بینش برآمده از مطالعات علمی است و نه تأملات اسطوره‌ای.

با وجود آسیب‌های فراگیری همچون تغییرات اقلیمی و تغییر در یکپارچگیِ بیوسفر و آب سالم، اکنون نه تنها از آسیبی که به سامانه‌های کره‌ی زمین وارد می‌کنیم بلکه از آسیبی که به خودمان به‌عنوان جزئی از این سامانه‌ها وارد می‌آوریم به خوبی آگاه‌ایم. فهم وضعیت کنونی کره‌ی خاکی‌مان هرچند ممکن است به اعتماد به نفس خودخواهانه‌ی ما آسیب بزند اما می‌تواند امکان مثبتی نیز ایجاد کند: شکوفایی بشر تنها در چهارچوب شکوفاییِ گونه‌های متعدد بر روی سیاره‌ای سکونت‌پذیر ممکن است. واژه‌ی سکونت‌پذیری را برای فاصله گرفتن از مفهوم پایایی که اکنون رواج دارد به کار می‌بریم. در حالی که مفهوم پایایی (sustainability) طبیعت را متمایز از انسان و همچون چیزی برای استفاده‌ی ابزاری مسئولانه‌ی بشر در نظر می‌گیرد اما در مفهوم سکونت‌پذیری (habitability) انسان‌ها جای‌گرفته در طبیعت و متکی به آن تصور می‌شوند. نگرشِ مبتنی بر شکوفاییِ گونه‌های متعدد هم سخاوتمندانه است و هم خودخواهانه. این که دایره‌ی دغدغه‌های خود را گسترش بدهیم تا گونه‌های متعدد را نیز در بر بگیرد بیش از سیاست کنونی سودمند خواهد بود اما در همان حال این امر کاملاً مرتبط با تضمین بقای نوع انسان است. آنچه به ضرر سایر گونه‌ها است در نهایت برای انسان نیز مضر است.

مسئله‌ی محوریِ دوران ما این است که دریابیم چگونه می‌توانیم این امر را محقق سازیم؟

اصطلاحی که پژوهشگران و سیاست‌گذاران برای فهم این معرفت جدید به کار بردند «جهانی» بود. اکنون همه می‌دانند که کره‌ی زمین تغییر اقلیم جهانی را از سر می‌گذارند، ما نوعی همه‌گیریِ جهانی را پشت سر گذاشتیم و اکنون عصر درهم‌تنیدگیِ اقتصاد، سیاست و فرهنگ جهانی است. اما این زبان آشنا درباره‌ی امر جهانی تمایز مهمی را از نظر پنهان می‌کند. به گفته‌ی دیپش چاکرابارتی کلمه‌ی جهان (globe) آنطور که در بحث درباره‌ی جهانی‌شدن به کار می‌رود «همان کلمه‌ی جهان در اصطلاح گرمایش جهانی نیست». جهانِ جهانی‌شدن (globalisation) مقوله و مفهومی اساساً انسانی است و کره‌ی زمین را در چهارچوبی انسانی قرار می‌دهد. این جهان را اهداف و دغدغه‌های انسانی ساخته است. جهانی‌شدن درباره‌ی حرکت انسان‌ها و چیزها، ایده‌ها، سرمایه‌ها و داده‌های آنها است.

جهانِ گرمایشِ جهانی چیز کاملاً متفاوتی است. این مفهوم و مقوله ــ که ما آن را «سیاره‌ای» (planetary) می‌خوانیم ــ کره‌ی زمین را در چهارچوبی قرار می‌دهد که مبتنی بر نقطه‌نظری انسانی نیست. در چشم‌انداز سیاره‌ای، و در تقابل با رویکرد جهانی (global)، آنچه برجسته می‌شود سامانه‌های به‌هم‌وابسته‌ی حیات، ماده و انرژی است.

زمانی که مشکلاتی مانند تغییر اقلیم را مسئله‌ای جهانی در نظر می‌گیریم ــ یعنی، اساساً از منظری انسانی به آن نگاه می‌کنیم ــ خطای فاحشی مرتکب می‌شویم. برای مثال، لازمه‌ی چنین نگرشی این است که هدف اقداماتِ ما پایایی ــ مفهومی انسان‌محور و جهانی ــ باشد و نه سکونت‌پذیری ــ مفهومی چندگونه‌ای[2]و سیاره‌ای. علاوه بر این، صورتبندی مسائل در چهارچوب جهانی حاکی از آن است که آنها را با ابزارهایی که در دست داریم ــ یعنی ایده‌های سیاسی مدرن و ساختار حکمرانیِ جهانی‌ای که پس از جنگ جهانی دوم پدید آمده است ــ می‌توانیم حل کنیم. اما در واقع مسائل سیاره‌ای را با این ابزار نمی‌توان حل کرد. این امر نشان می‌دهد که چرا دهه‌ها است تلاش‌ها برای کنترل مشکلات سیاره‌ای به کمک نهادهای جهانی، با شکست مواجه شده است.

یک نمونه‌ی بارز، ناکامی در متوقف ساختن انتشار گازهای گلخانه‌ای ــ عامل تغییر اقلیم سیاره‌ای ــ است. در اجلاس ریو در ژوئن ۱۹۹۲، نمایندگان ۱۵۴ کشور «کنوانسیون چهارچوب سازمان ملل متحد درباره‌ی تغییر اقلیم» را امضا کردند و متعهد شدند تا «مانع از تأثیر خطرناک فرآورده‌های انسانی بر سامانه‌ی اقلیمی» شوند. این توافق بین‌المللی به‌عنوان نقطه‌ی ‌عطفی در حکمرانیِ زیست‌محیطیِ جهانی ستایش شد اما علت ناکامی‌اش در خود متن این معاهده آمده است. در این معاهده علاوه بر درخواست برای «گسترده‌ترین شکل همکاری بین تمام کشورها» برای جلوگیری از «تأثیرات مخرب» تغییر اقلیم، بر «حق حاکمیت کشورها برای استفاده از منابع خود» تأکید شده بود که بی‌شک شامل منابع فسیلی نیز می‌شد. این کنوانسیون خود را در برابر کره‌ی زمین پاسخگو نمی‌داند بلکه همانند سازمان بهداشت جهانی خود را فقط و فقط در برابر دولت‌های عضو پاسخگو می‌داند. این دولت‌ها هم (دست‌کم در حالت آرمانی) خود را در برابر شهروندانشان مسئول می‌دانند. هیچ بخشی از این زنجیره‌ دغدغه‌ی اقلیمِ سیاره در کلیتِ خود را ندارد. به طور کلی، سازمان ملل و نهادها و بخش‌های متعدد آن ــ از یونسکو تا اتحادیه‌ی جهانی پست ــ نه در برابر بشریت و نه در برابر جهان بلکه فقط در برابر کشورهای عضو پاسخگو هستند.

هر معضل سیاره‌ای به نهاد سیاره‌ای خاصِ خود نیاز دارد. در نتیجه، هر نهاد سیاره‌ای اختیاراتی مشخص و محدود در مقیاسی جهانی و درباره‌ی پدیده‌ی سیاره‌ای معینی خواهد داشت. از همین روی، نهاد سیاره‌‌ای حکومتی جهانی نیست. اما بر خلاف نهادهایی مانند سازمان بهداشت جهانی و کنوانسیون چهارچوب سازمان ملل متحد درباره‌ی تغییر اقلیم، نهادهای سیاره‌ای باید در برابر منافع کل سیاره پاسخگو باشند.

به گفته‌ی ژائو تینگ‌یانگ، فیلسوف سیاسی، هدف سیاست بین‌المللی «نه منافع جهانی بلکه منافع ملی در مقیاسی جهانی» است. اما لازمه‌ی مدیریت مشکلاتِ سیاره‌ای اقدام به خاطر «منافع جهانی» است و در نتیجه باید نهادهای حکمرانی در مقیاسی سیاره‌ای به وجود آوریم. با این حال، این به معنای آن نیست که بهترین راه‌حل حکومتی جهانی است. برعکس، ماهیت مسائل سیاره‌ای به گونه‌ای است که یک دولت جهانیِ واحد برای انجام چنین وظیفه‌ای مناسب نیست. هر چند مؤلفه‌های بنیادین پدیده‌های سیاره‌ای عملکردی در مقیاس کره‌ی زمین دارند اما مهم‌ترین پیامدهای این پدیده‌ها در مقیاسی محلی روی می‌دهند.

برای مثال، علت تغییر اقلیم انتشار گازهای گلخانه‌ای در اتمسفر است که ناشی از دود اگزوز خودروها در جاده‌هایی مشخص، نیروگاه‌هایی مشخص در قلمروهایی معین و اموری از این دست است. اما زمانی که این ترکیب‌های کربنی از مکان‌هایی مشخص وارد اتمسفر شدند به ساختار شیمیاییِ کل اتمسفر تبدیل می‌شوند. این تراکم گازهای گلخانه‌ای در کل اتمسفر است که به تغییر اقلیم می‌انجامد. در نهایت، علت اهمیت تغییر اقلیم برای ما میانگین تأثیرات جهانیِ آن نیست بلکه نحوه‌ی بروز و ظهور تغییر اقلیم در مکان‌هایی مشخص است.

چنین مشکلاتی بنا بر ساختار بنیادین خود، در جغرافیا و مقیاس‌های زمانیِ گسترده و فراانسانی روی می‌دهند اما پیامدهای آنها به شیوه‌هایی مشخص و در مکان‌هایی معین ظاهر می‌شوند. برای مثال، همه‌گیری کووید ۱۹ را در نظر بگیرید. این همه‌گیری ــ که محصول روابط پویای گونه‌ی انسان و ویروس‌ها بود ــ ناشی از حرکت کروناویروس سندرم حاد تنفسی ۲ (SARS-CoV-2) از بدنی به بدن دیگر بود، فرایندی که بدون ملاحظه‌ی مرزهای بین دولت-ملت‌ها و مرزهای بین گونه‌ها ــ گربه‌ها هم در معرض ابتلا قرار داشتند ــ صورت گرفت. اما دغدغه‌ی ما نسبت به این همه‌گیری به خاطر نحوه‌ی تأثیر آن بر جوامع، خانواده‌ها و افراد بود. گستردگیِ آن در مقیاسی جهانی تنها زمانی برای اغلب ما اهمیت پیدا کرد که رستوران محبوبمان بسته شد، خانواده‌ها از هم دور ماندند و دوستان و خویشاوندانمان به این بیماری مبتلا شدند. این تأثیر متقابل بین مقیاس‌های مختلف (سیاره‌ای و محلی) از ویژگی‌های اساسیِ رسیدگی به مسائل سیاره‌ای است. آنچه کنترل مشکلات سیاره‌ای را بسیار دشوار می‌کند این است که ما به ساختارهایی نیاز داریم که در مقیاسی سیاره‌ای (planetary) و محلی (hyperlocal) عمل کنند. دولت-ملت‌ها برای این منظور مناسب نیستند.

حکمرانی چندمقیاسی (multilevel governance) اکنون نیز در سراسر جهان نوعی هنجار به شمار می‌رود. سیاست‌ و اجرای آن در مقیاس‌های مختلف حکومت و دیگر مراجع عمومی انجام می‌شود، از شورای همسایگان گرفته تا شورای شهر و سازمان‌های ملی و بین‌المللی. اما در ساختار حکمرانیِ چند مقیاسیِ موجود دو نقیصه‌ی ویرانگر وجود دارد. نخست، در برخی از مقیاس‌ها نهادهای حکمرانی وجود ندارند. به طور خاص، در نظام کنونی نهادهای حکمرانیِ سیاره‌ای وجود ندارند. دوم این که اغلب نهادهای حکمرانیِ کوچک-مقیاس و محلی از اختیارات یا منابع لازم برای رسیدگی به چالش‌های محلی بی‌بهره‌اند. این دو نقیصه علت یکسانی دارند: حاکمیت ملی. هرچند مسئولیت‌های حکمرانی در مقیاس‌های مختلفی توزیع شده است اما مرجعیت و اقتدار نهایی تنها به دولت-ملت تعلق دارد و نه نهادهای حکمرانی سیاره‌ای یا محلی.

به طور خلاصه، سه مقیاس اصلیِ حکمرانی وجود دارد: محلی، ملی و سیاره‌ای. در ساختار مد نظر ما نهادهایی با منابع و کارکرد عالی در تمام این مقیاس‌ها وجود دارند. گسترده‌ترین مقیاس، یعنی خود سیاره‌ی ما، گسترده‌ترین نهادها را لازم دارد. به باور ما هر معضل سیاره‌ای به نهاد سیاره‌ای خاصِ خود نیاز دارد. در نتیجه، هر نهاد سیاره‌ای اختیاراتی مشخص و محدود در مقیاسی جهانی و درباره‌ی پدیده‌ی سیاره‌ای معینی خواهد داشت. از همین روی، نهاد سیاره‌‌ای حکومتی جهانی نیست. اما بر خلاف نهادهایی مانند سازمان بهداشت جهانی و کنوانسیون چهارچوب سازمان ملل متحد درباره‌ی تغییر اقلیم، نهادهای سیاره‌ای باید در برابر منافع کل سیاره پاسخگو باشند.

برای مثال، نهادی که بتواند به شکلی مناسب شئون مختلف «بهداشت جهان» را به نمایندگی از طرف کل جهان مدیریت کند می‌توان «سازمان دنیاگیری سیاره‌ای» نامید. این نهادِ سیاره‌ایِ بهداشت برای این که بتواند به شکلی مؤثر فعالیت کند به قابلیت‌ها‌ و اختیاراتی نیاز دارد که بتواند در هر نقطه از این سیاره علیه بیماری‌های مسری وارد عمل شود. لازمه‌ی چنین چیزی پایش همه‌گیری‌ها و اقدامات پیشگیرانه در تمام مقیاس‌ها، از مقیاس محلی تا سیاره‌ای، است ــ اختیاری که سازمان بهداشت جهانی فاقد آن است. چنین سازمانی باید رویکردی سیاره‌ای به بهداشت داشته باشد، به این معنا که باید سلامت انسان را با سلامت حیوانات، اکوسیستم‌ها و سامانه‌ی زمین مرتبط بداند. یک نهاد بهداشت سیاره‌ای به جای تمرکز بر آلودگی‌ها و پاتوژن‌های منفرد باید همیشه در نظر داشته باشد که بروز بیماری‌های مسری ناشی از این است که انسان‌ها در سامانه‌های بیوژئوشیمیایی و بوم‌شناختی قرار دارند.

مقیاس میانی باید تحت مدیریت دولت‌-ملت‌هایی باشد که حل مسائل مناسب با مقیاس خودشان به آنها واگذار شده است. به این ترتیب دولت‌-ملت‌ها در چشم‌اندازی که در اینجا مطرح کرده‌ایم هنوز نقش دارند اما نقششان نسبت به وضعیت کنونی محدودتر است. دولت-ملت‌ها با قرار گرفتن در چهارچوب حکمرانیِ چندمقیاسی و گسترده‌تر، در واقع می‌توانند در انجام وظایف و کارکردهایی که برای آن مناسب هستند موفق‌تر عمل کنند، یعنی در توزیع و بازتوزیع سود و زیان اقتصادی. همان‌طور که تاریخ نشان می‌دهد، حکمرانیِ اقتصادی که فعالیتی سیاسی است و نه فنی، در مقیاس ملی بهترین عملکرد را دارد.

حتی ایده‌هایی که در نهایت موفق به دگرگون ساختن نظام‌های حکمرانی شدند دهه‌ها و حتی سده‌ها طول کشید تا پذیرفته شوند. ایده‌ی جامعه‌ی ملل (تأسیس ۱۹۲۰) و سازمان ملل متحد (تأسیس ۱۹۴۵) ریشه در این اندیشه‌ی کانت در صلح پایدار (۱۷۹۵) دارد که «قانون ملل باید مبتنی بر فدراسیونی از دولت‌های آزاد باشد.» 

در نهایت، نهادهای حکمرانی محلی باید برای طراحی و اجرای پاسخ‌های قاطع به مشکلات و نیازهای محلی توانمند شوند. آنها باید از منابع و اختیارات لازم برای اجرای سیاست‌های مناسب با شرایط اجتماعی، سیاسی، اقلیمی و بوم‌شناختیِ محلی برخوردار باشند. نهادهای محلی باید بتوانند چالش‌های مشترک میان ساکنان محل را مدیریت کنند. یک پیشنهاد برای افزایش قابلیت‌های نهادهای محلی، تقویت و تحکیم روابط رسمی و غیررسمی بین سازمان‌های حکمرانیِ محلی است.

ایجاد و حمایت از نهادهای حکمرانی در تمام مقیاس‌ها، از کوچک‌ترین گروه‌های چهره‌به‌چهره تا کل کره‌ی زمین، بنیادی برای حکمرانی مناسب در تمام مقیاس‌ها فراهم می‌آورد. این در واقع پاسخی است به نقدی که الینور اوستروم، یکی از برندگان جایزه‌ی نوبل علوم اقتصادی، درباره‌ی این پیش‌فرض شایع در میان سیاست‌گذاران مطرح کرده است که «برای سیاست‌های مربوط به کالاهای عمومی جهانی، تنها مقیاس جهانی را باید در نظر داشت.» آثار نوآورانه‌ی او نشان داد که لازمه‌ی مدیریت مؤثر مشکلات کلان‌مقیاس، فعالیت و اقدام نهادهایی در مقیاس‌های بزرگ، متوسط و کوچک است. این همان چیزی است که ساختار پیشنهادیِ ما فراهم می‌آورد. این ساختار چشم‌انداز یک نظام حکمرانیِ جهان‌گستر را فراهم می‌آورد که در آن یک مرکز قدرت واحد هدایت حکمرانیِ جهانی یکپارچه را در دست ندارد. در ساختار پیشنهادی ما، قدرت در میان واحدهایی که باید به مسائل خاص خودشان بپردازند، پراکنده است.

پذیرش وضعیت سیاره‌ای بشر دو پیامد‌ دارد. باید نهادهای حکمرانیِ جدیدی در مقیاس سیاره‌ای تأسیس کنیم که بتوانند پدیده‌های سیاره‌ای را مدیریت کنند. همچنین باید کل ساختار چگونگی و محل تصمیم‌گیری را از نو طراحی کنیم. لازمه‌ی مواجهه با چالش‌های سیاره‌ای اقدام در مقیاس سیاره‌ای و دیگر مقیاس‌ها در سرتاسر سامانه‌ی کره‌ی زمین است. پیچیدگیِ حیات بر روی این سیاره به این معنا است که نهادها باید در مقیاس‌های مختلف باشند.

چگونه می‌توانیم چنین نظام حکمرانیِ پیچیده‌ای را سازمان‌دهی کنیم؟ چگونه باید تصمیم گرفت که به هر نهاد چه اختیاراتی داده شود؟ پاسخ ما مبتنی بر اصل قدیمی تفویض اختیارات[3] است. بنا بر اصل تفویض اختیارات در یک نظام حکمرانی چندمقیاسی، نهادهای مقیاس کلان نباید در تصمیم‌گیری‌ها یا انجام وظایف مداخله کنند مگر آن که نهادهای مقیاس خردتر از انجام آنها ناتوان باشند.

تفویض اختیارات نقطه‌ی مقابل اصل تقسیم اختیارات موجود است که بر اساس آن تمام اختیارات به دولت-ملت‌ها تفویض می‌شود. البته دولت‌ها می‌توانند برخی از اختیارات خود را در صورت تمایل به سازمان‌های بین‌المللی، نهادهای محلی یا عاملان خصوصی واگذار کنند. هر مسئله و عملکردی بدون توجه به این که آیا دولت‌‌ها برای مدیریت آنها مناسب‌اند به طور پیش‌فرض مسئولیت دولت-ملت‌ها تلقی می‌شود. تغییر اقلیم، نمونه‌ای از یک مشکل حاد و کاملاً سیاره‌ای، در نهایت تحت مدیریت دولت‌ها قرار دارد. در مقابل، بنا بر اصل تفویض اختیارات هرچند دولت‌ها برای انجام برخی امور مناسب‌اند اما همه‌چیز را نمی‌توان به آنها سپرد.

اصل تفویض اختیارات به همراه آگاهیِ نویافته‌ نسبت به وضعیت سیاره‌ای‌مان اصل جدیدی را برای تخصیص اختیارات به دست می‌دهد: اصل تفویض اختیارات سیاره‌ای. بنا بر این اصل، اختیار هر مسئله به خردترین نهادی تفویض می‌شود که بتواند به شکلی مؤثر آن مسئله را کنترل کند و به سکونت‌پذیری و شکوفاییِ گونه‌های متعدد یاری برساند. این اصل ابزاری در اختیار ما قرار می‌دهد تا به شکلی هم‌زمان هم برای چالش‌های سیاره‌ای، مانند همه‌گیری‌ها و تنوع زیستی، چاره‌جویی کنیم و هم توان‌دهی در مقیاس محلی را به حداکثر برسانیم.

این اصل را در عمل چگونه می‌توان به کار بست؟ دوباره مثال تغییر اقلیم را در نظر بگیرید. نخستین چیزی که باید پذیرفت این است که تغییر اقلیم نمونه‌ی بارز مسائل سیاره‌ای است. انتشار گازهای گلخانه‌ای در همه‌جا روی می‌دهد و بر همه‌جا تأثیر می‌گذارد. تفاوتی نمی‌کند که کربن در مرکز لس‌آنجلس می‌سوزد یا در روستاهای لائوس، هنگامی که کربن وارد اتمسفر می‌شود بر کل سامانه‌ی کره‌ی زمین تأثیر می‌گذارد. در نتیجه، مقیاس مرجع صلاحیت‌داری که بتواند به شکلی مؤثر الزام به کاهش تغییرات اقلیمی کند باید کل سیاره‌ی زمین را در بر بگیرد. با این حال، این به آن معنا نیست که نهادی سیاره‌ای که مسئول کنترل انتشار گاز کربن است کل این فرایند را بر عهده خواهد گرفت. یک نهاد سیاره‌ایِ کنترلِ اقلیمی، تنها تصمیم‌های سطح بالا ــ برای مثال، حداکثر بودجه‌ی کربنیِ مجاز برای کره‌ی زمین در هر سال ــ را بر عهده خواهد داشت و سپس اجرای آنها را به نهادهایی با مقیاس کوچک‌تر خواهد سپرد. به عبارت دیگر، نهاد سیاره‌ای تنها تصمیم‌هایی را می‌گیرد که برای مؤثر بودن باید در مقیاسی سیاره‌ای اتخاذ شوند.

دولت-ملت‌ها دستورالعمل‌های نهاد سیاره‌ای را درباره‌ی کاهش گازهای گلخانه‌ای دریافت می‌کنند و سپس سیاست‌های ملی‌ را برای برآورده ساختن آنها تدوین می‌کنند. با توجه به این که پیامدهای این تصمیم‌ها مناطق و بخش‌های متعددی را تحت تأثیر قرار می‌دهد، دولت‌-ملت‌ها ــ تنها نهاد سیاسی تاریخ که در بازتوزیع اقتصادیِ معقول موفق عمل کرده است ــ در بهترین جایگاه برای اقدام قرار دارند. به باور ما، سیاست ملی بهترین محل برای حل و فصل مسائلی از این دست است: آیا باید ضررهای بخش‌ها یا مناطقی خاص جبران شود؟ چه کسی باید هزینه‌ی این تغییرات را بپردازد؟

پس از آن که دولت-ملت‌ها هزینه و سود کاهش تغییرات اقلیمی را در سراسر جامعه و اقتصاد خود توزیع کردند، اینک نوبت نهادهای محلی است که جزئیات اجرایی را تعیین کنند. دلیل این امر آن است که نهادهای محلی در بهترین جایگاه برای پاسخگویی به دغدغه‌های محلی و شرایط سیاسی، فرهنگی، اقلیمی و بوم‌شناختی‌اند. تصمیم‌گیری درباره‌ی کاهش گازهای گلخانه‌های یا میزان این کاهش نباید بر عهده‌ی نهادهای محلی، که منافع اقتصادی و ترجیحات سیاسی مشخصی دارند، قرار بگیرد بلکه آنها باید نحوه‌ی تحقق چنین تصمیم‌هایی را تعیین کنند.

اصل تفویض اختیارات به ما کمک می‌کند تا تعیین کنیم که هر یک از این مقیاس‌های نهادی باید چه مقدار اختیارات درباره‌ی کاهش تغییرات اقلیمی داشته باشند.

تغییر ابزار مفهومی از امر جهانی به امر سیاره‌ای زمان‌بر است و تلاش زیادی لازم دارد. اما برای تحول نظام سیاسی‌مان از نظامی مبتنی بر حاکمیت دولت‌-ملت‌ها به نظامی مبتنی بر تفویض اختیارات سیاره‌ای، تلاش بسیار بیشتری نیاز داریم. این کار به معنای انقلابی در حکمرانیِ جهانی خواهد بود ــ و ما نقشه‌ی راهنمایی برای رسیدن به این هدف نداریم. تغییر باید از همان مسیر معمول خود ایجاد شود، یعنی از طریق ایده‌های جدید و تلاش سیاسی.

حتی ایده‌هایی که در نهایت موفق به دگرگون ساختن نظام‌های حکمرانی شدند دهه‌ها و حتی سده‌ها طول کشید تا پذیرفته شوند. ایده‌ی جامعه‌ی ملل (تأسیس ۱۹۲۰) و سازمان ملل متحد (تأسیس ۱۹۴۵) ریشه در این اندیشه‌ی کانت در صلح پایدار (۱۷۹۵) دارد که «قانون ملل باید مبتنی بر فدراسیونی از دولت‌های آزاد باشد.» چهل سال بعد، آلفرد تنیسون در شعر خود با عنوان «لاکسلی هال» (۱۸۳۵) آرزوی «مجلس نوع بشر، فدراسیونی جهانی» را داشت که در آن «درک مشترکِ اکثریت، سرزمینی مضطرب را به اعجاب خواهد آورد/ و زمین پرمهر بر دامان قانون جهانی خواهد آرمید.» اما برای این که این ایده از اذهان فلاسفه و اوراق شاعران به نهادهای سیاسیِ واقعی تبدیل شود به فجایع جنگ جهانی اول و دوم نیاز بود.

بحران‌‌ها، مانند جنگ‌های جهانی، اغلب واسطه‌ی تغییرات نهادی‌اند. تغییرات عمده در ساختارهای حکمرانی معمولاً در خلال یا پس از فجایعی روی می‌دهند که نظم نهادیِ موجود را به چالش می‌کشند. بسیار غم‌انگیز است که در سیاست، تغییرات عموماً بسیار دیر اتفاق می‌افتند ــ بحران همان چیزی است که سبب می‌شود پیشنهادهای «غیرممکن» سرانجام نه تنها معقول بلکه ضروری به نظر برسند. تصور بروز مصائبی دیگر برای این کره‌ی خاکی چندان دشوار نیست.

ما نمی‌توانیم پیش‌بینی کنیم که چه مصائب تکان‌دهنده‌ای ممکن است موجب پدید آمدن نظام‌های حکمرانی جدید شود. به جای آن، باید بر ارائه‌ی چشم‌اندازی روشن از حکمرانیِ سیاره‌ای تمرکز کنیم. داشتن چنین تصویری در ذهن می‌تواند به ما کمک کند تا از بحرانی که با توجه به ناکافی بودن نظام کنونی حتمی‌الوقوع است، بیشترین استفاده را ببریم. با توجه به این که نه تنها از نظر ژئوپولیتیک بلکه به لحاظ ژئوفیزیکی نیز دچار عدم قطعیت شده‌ایم، یافتن ستاره‌ی شمالی‌مان ــ یعنی چشم‌انداز مقصدی که به سمت آن در حرکت‌ایم ــ بیش از هر زمان دیگری اهمیت خواهد داشت.

برگردان: هامون نیشابوری

جاناتان بلیک مدیر برنامه‌های مؤسسه‌ی برگگرون و سردبیر مجله‌ی Noema است. آخرین اثر او فرزندان ستاره‌ای فروتن: تفکر سیاره‌ای برای عصر بحران‌ها (۲۰۲۴) نام دارد. نیلز گیلن مدیر ارشد عملیاتی و معاون اجرایی مؤسسه‌ی برگگرون در لس‌آنجلس و معاون سردبیر مجله‌ی Noema است. او نویسنده‌ی کتاب جهانی‌شدن منحط: اقتصاد بازار سیاه در قرن بیست و یکم (۲۰۱۱) است. آنچه خواندید برگردان این نوشته با عنوان اصلیِ زیر است:

Jonathan S Blake and Nils Gilman, ‘Governing for the planet’, Aeon, 16 July 2024.