مقاله

ریچارد فالک استاد بازنشسته‌ی حقوق بین‌الملل در دانشگاه پرینستون و استاد کرسیِ حقوق جهانی در دانشگاه کوئین مری در لندن است. او از سال ۲۰۰۸ تا سال ۲۰۱۴ گزارشگر ویژه‌ی سازمان ملل درباره‌ی «وضعیت حقوق بشر در اراضی اشغالی فلسطینی از سال ۱۹۶۷» بود. هانس فون اسپونک دستیار سابق دبیر کل سازمان ملل است و پیشتر «هماهنگ‌کننده‌ی امور بشردوستانه‌ی سازمان ملل برای عراق» (۲۰۰۰-۱۹۹۸)، مشاور آموزشی «کالج کارکنان نظام سازمان ملل» (۲۰۱۵-۲۰۰۶) و مدرس ارشد «مرکز تحقیقات درباره‌ی منازعه» در دانشگاه ماربورگ در آلمان (۲۰۰۷-۲۰۱۹) بوده است. آنچه می‌خوانید برگردان پیش‌درآمد کتاب زیر است:

Richard Falk and Hans von Sponeck (2024) Liberating the United Nations: Realism with Hope, Stanford University Press.

***

اکنون بیش از هر زمانِ دیگری به سازمان ملل احتیاج داریم اما این بازیگر سیاسی از زمان تأسیس‌اش در سال ۱۹۴۵ هرگز به اندازه‌ی امروز کم‌تأثیر نبوده است. در این کتاب می‌خواهیم این تناقضِ آزارنده را توضیح دهیم و بگوییم که چطور می‌توان آن را رفع کرد. مجموعه‌ی شرایط موجود بیش از هر چیز بر جنگ و صلح تأثیر می‌گذارد اما در عین حال به‌طور فزاینده‌ای حوزه‌های مهمی از سیاست‌گذاریِ جهانی، از جمله تغییرات اقلیمی، ثبات بوم‌شناختی، سلامت، حقوق بشر، نظارت بر تجارت و سرمایه‌گذاری، مهاجرت جهانی، کاهش فقر، تحریم‌ها و غیرنظامی‌سازی/خلع سلاح هسته‌ای را متأثر می‌سازد.

ابتدا ماجرای تشکیل یک سازمان جهانی بیش از یک قرن قبل و پس از جنگ جهانی اول را تعریف خواهیم کرد. تأسیس «جامعه‌ی ملل» به علت اصرار وودرو ویلسون، رئیس‌جمهور دوراندیش آمریکا، در دستور کار دنیا قرار گرفت. به عقیده‌ی ویلسون، جنگ روشی کاملاً منسوخ و وحشیانه برای حل اختلاف میان کشورهای مستقل بود، و شهروندان کشورهای غربی او را رهبری آینده‌نگر و دلبسته‌ی صلح جهانی می‌دانستند.

نباید از یاد برد که هرچند نظام استعماریِ اروپایی پس از جنگ جهانی اول با مخالفت‌هایی روبه‌رو بود اما هنوز اکثر مردم دنیا به‌ طور مستقیم و غیرمستقیم تحت سلطه‌ی آن بودند، مردمی که نه در مذاکرات صلح سال ۱۹۱۹ نماینده‌ای داشتند و نه برای عضویت در نهادهای بین‌المللیِ مورد نظر دعوت شدند. ویلسون با استعمار اروپایی مخالفت نمی‌کرد اما مخالف گسترش سلطه‌ی این نظام بر قلمروی امپراتوری‌های ساقط‌شده‌ی عثمانی و هابسبورگ پس از سال ۱۹۱۸ بود.

پس از جنگ جهانی دوم معلوم شد که ویلسون از زمانه‌ی خود جلوتر بوده است زیرا او پیشنهاد تأسیس چارچوبی نهادی را مطرح کرده بود که هدفش ایجاد محدودیت‌های مؤثری برای رفتار ناپذیرفتنیِ حکومت‌ها بود. قرار بود که این نهاد به نوعی مردم کل دنیا را نمایندگی کند و کشورهای مستقل را با توجه به جایگاه و قابلیت‌هایشان از نظر ژئوپولیتیکی و حقوقی در همین چارچوب به کار بگیرد. تصور مردم و بعضی از رهبران دنیا این بود که ائتلاف زمان جنگ که به پیروزی بر فاشیسم اروپایی و امپریالیسم ژاپنی انجامید زمینه را برای دستیابی به توافق‌های عملی، منصفانه و پایدار در دوران صلح فراهم خواهد کرد. در عین حال، ویرانیِ برجامانده از جنگ، تولید موشک‌های هدایت‌شونده‌ی دوربرد و آغاز عصر هسته‌ای در هیروشیما و ناگازاکی به نگرانی از آینده‌ای تاریک‌تر دامن می‌زد. این تحولات احساس نیاز واقعی به ایجاد آلترناتیوهای جهانیِ مؤثری به جای جنگ برای حل اختلافاتِ جدی میان کشورهای مستقل را تشدید می‌کرد.

اما بازیگران سیاسیِ اصلیِ دنیا هنوز آماده نبودند که ساختار جدید نظم جهانی را از قابلیت‌های لازم بهره‌مند سازند. تنش میان شرق و غرب و بی‌میلیِ مشترک به ایجاد نهادی جهانی با قابلیت‌هایی فراتر از حقوق کشورها سبب شد که حفظ زمام امور نظم جهانی در دستِ غرب به مهم‌ترین اولویت سیاست‌گذاری تبدیل شود. به‌رغم خیزش موج ناسیونالیسمِ غیرغربیِ ضداستعماری، کنترل فرایندهای قانون‌گذاری و سازوکارهای توازن قوا در عرصه‌ی جهانی همچنان در اختیار غرب باقی ماند. کشورداریِ غربی به‌شدت مراقب حفظ حقوق انحصاریِ کشورها، به‌ویژه کنترل امنیت ملی، از جمله حفظ و توسعه‌ی قابلیت‌های نظامی، بود. از جهتی می‌شد این امر را واکنشی به ناکامیِ «جامعه‌ی ملل» در پیشگیری از جنگ دانست. در سال ۱۹۴۵ میزان حمایت رهبران سیاسی از ایجاد مجموعه‌ی کارآمدی از نهادهای جهانی بیشتر از سال ۱۹۱۸ بود، اما متأسفانه میزان حمایت هنوز آنقدر نبود که سازمان ملل در مواجهه با جنگ سردِ نوظهور و پایبندیِ سرسختانه‌ی کشورها به اصل حاکمیتِ ملی بتواند به نهاد کارآمدی برای پیشگیری از جنگ تبدیل شود.

جملاتِ آغازین مقدمه‌ی منشور سازمان ملل حاکی از اولویتی است که بنیان‌گذارانِ این نهاد برای پیشگیری از جنگ قائل‌ بودند: «ما مردم دنیا مصمّم به محفوظ نگه داشتن نسل‌های آینده از بلای جنگ، سازمان ملل را بنا نهاده‌ایم.» اما این حس رسالتِ الهام‌بخش در بندهایی از منشور که وظایف و نقش‌های اجزای گوناگون نظام سازمان ملل را مشخص می‌کند وجود ندارد. بازتاب این اولویت را می‌توان در ایجاد محدودیت‌های قانونی علیه جنگ‌افروزی، جز در مورد دفاع از خود در برابر حملات مسلحانه‌ی قبلی و همچنین موارد مصوّب شورای امنیت، دید. به مرور زمان، رفتار نظامی‌منشانه‌ی متناوبِ کشورهای مهم و همچنین حق وتوی چین و چهار کشور پیروز در جنگ جهانی دوم از تأثیر این نهاد در پیشگیری از جنگ کاسته است. تغییرات فضای دنیا موانعی را در برابر اصلاح سازمان ملل پدید آورده که به این نهاد آسیب رسانده است.

تأسیس «جامعه‌ی ملل» به علت اصرار وودرو ویلسون، رئیس‌جمهور دوراندیش آمریکا، در دستور کار دنیا قرار گرفت. به عقیده‌ی ویلسون، جنگ روشی کاملاً منسوخ و وحشیانه برای حل اختلاف میان کشورهای مستقل بود، و شهروندان کشورهای غربی او را رهبری آینده‌نگر و دلبسته‌ی صلح جهانی می‌دانستند.

به سازمان ملل مأموریتی بلندپروازانه دادند بی‌آنکه واقعاً نشان دهند که خواهان ایجاد سازمانی جهانی‌اند که بازتاب تنوع تمدنیِ دنیا باشد. رها کردن قوی‌ترین پنج کشور دنیا از قیدوبند پاسخ‌گویی، غرب‌محوری در سازمان ملل را تشدید کرد. سازمان ملل بر اساس همین مبنای ذاتاً «ژئوپولیتیک» سازمان‌دهی شد، امری که از همان ابتدا سطح انتظاراتِ عمومی از تواناییِ آن در مورد صلح و امنیت، و همچنین تجارت، سرمایه‌گذاری و حقوق بشر را پایین آورد.

به‌رغم این واقعیت‌های دلسردکننده، اوضاع کاملاً تیره و تار نبود. با فروپاشیِ استعمار اروپایی، مشروعیت سازمان ملل افزایش یافت زیرا میزان عضویتِ کشورهای غیرغربی و فعالیت کشورهای جنوبِ جهانی در آن افزایش یافت. با وجود این، باز هم سازمان ملل بسیاری از مردم دنیا را مأیوس کرد زیرا بن‌بستِ ناشی از کشمکش شرق و غرب در حوزه‌های مهم سیاست‌گذاری، به‌ویژه صلح و امنیت، تأثیراتِ فلج‌کننده‌ای داشت. هرچند تا مدتی حمایتِ فزاینده‌ی سازمان ملل از حق تعیین سرنوشت و حاکمیتِ دائمیِ کشورها بر منابع طبیعی بر مشروعیتِ آن افزود اما آغاز مرحله‌ی جدیدی از ژئوپولیتیک که نقش سازمان ملل را به‌شدت محدود کرد دوباره به وجهه‌اش آسیب رساند. سازمان ملل در عمل عمدتاً به عرصه‌ی رقابت میان آمریکا و شوروی و هم‌پیمانانِ آنها و مسابقه‌ی تسلیحات هسته‌ای تبدیل شد. عامه‌ی مردم فهمیدند که امنیت هنوز به توسعه‌ی مداوم قابلیت‌های نظامی و ابتکار و احتیاط دیپلماتیک چند کشورِ مهم بستگی دارد. بنابراین عجیب نیست که نظام امنیتیِ پدیدآمده در چنین شرایطی به بازدارندگی و مدیریتِ بحران متکی بود و نه احترام به قانون، رَویه‌های صلح‌محور سازمان ملل و تعهد جدی به خلع سلاح.

در پی جنگ جهانی دوم، آمریکا از نظر قدرت و نفوذ بین‌المللی از اتحاد جماهیر شوروی سبقت گرفت. پس از تأسیس سازمان ملل، آمریکا سعی کرد که با استفاده از نفوذ سیاسی‌اش زمام امور را در دست بگیرد. این امر سبب شد که بعضی سازمان ملل را آلتِ دستِ سیاستمداران غربی بدانند، نه بازیگری که سیاست‌هایش مبتنی بر هنجارهای جهان‌شمول است.

البته دلسردی از سازمان ملل عجولانه بود و کاملاً موجّه نبود. معدودی از دولت‌ها‌ دوست داشتند که سازمان ملل مثل جامعه‌ی ملل با شکست مواجه شود. اما سازمان ملل موفق شده است که حتی این کشورها را هم به ادامه‌ی عضویت متقاعد کند. بر خلاف آنچه در جامعه‌ی ملل رخ داد، خروج از سازمان ملل هرگز گزینه‌ای جدی برای کشورهایی نبود که با اکثر اعضای این سازمان به‌شدت اختلاف نظر داشتند. برای مثال، سال‌هاست که اسرائیل و حامیانش با صدای بلند از اسرائیل‌ستیزی در سازمان ملل شکایت می‌کنند اما اسرائیل هرگز به ‌طور جدی تهدید نکرده است که از سازمان ملل خارج خواهد شد. سازمان ملل، به‌رغم معایب و ضعف‌هایش، به بخش جدایی‌ناپذیری از ساختار روابط بین‌الملل تبدیل شده است. اکنون نمی‌توان دنیا را بدون سازمان ملل در نظر مجسّم کرد. در عین حال، متأسفانه باید گفت که امروز نمی‌توان ایجاد سازمان مللی در اوایل قرن بیست‌ویکم را در نظر مجسّم کرد که اهدافش به اندازه‌ی سازمان ملل در سال ۱۹۴۵ بلندپروازانه باشد. تصور اصلاح سازمان ملل برای سازگار کردن آن با اولویت‌های سیاستِ جهان‌گرایانه و سلسله‌مراتبِ جهانی دهه‌ی ۲۰۲۰ حتی از این هم دشوارتر است.

با وجود این، دستاوردها، نوآوری‌ها و تغییراتِ مهم سازمان ملل در گذر زمان حاکی از انعطاف‌پذیری و تاب‌آوریِ نهادیِ آن است. استقلال سیاسیِ بسیاری از کشورها در آسیا، آفریقا و آمریکای لاتین، سازمان مللِ جهان‌شمول‌تری را پدید آورد که دست‌کم به‌طور موقت بر اهمیت مجمع عمومی افزود و این تصور را در اذهان پدید آورد که مجمع عمومی بیش از شورای امنیت به ارزش‌های نظم جهانی و عدالت جهانی متعهد است. افزایش اهمیت کشورهای آسیایی و آفریقایی به شکل‌گیریِ هویتی جمعی از طریق «جنبش عدم تعهد» انجامید. از جمله اهداف این جنبش پرهیز از درگیر شدن در جنگ سرد، بیشتر بها دادن به اصلاح اقتصاد جهانی و تأکید بر ایجاد چارچوب منصفانه‌تری برای سیاست‌گذاری در مورد تجارت و سرمایه‌گذاری بود. این امر در دهه‌ی 1۹۷۰ به کوششی هماهنگ در سازمان ملل انجامید که خواهان ایجاد نوعی نظم اقتصادیِ بین‌المللیِ جدید و تأیید حق توسعه به‌عنوان یکی از حقوق انحصاریِ کشورها بود.

این تغییرات در سازمان ملل به نگرانیِ کشورهای شمال درباره‌ی پیامدهای دموکراتیک‌تر شدن سازمان ملل انجامید. این کشورها نگران بودند که اقتصاد جهانیِ بازارمحور با چالش‌ها و مخالفت‌هایی روبه‌رو شود. واکنش منفیِ دولت‌های غربی، که از حمایت بخش خصوصی بهره‌مند بودند، سبب شد که کشمکش شمال و جنوب هم به تنش‌های جنگ سرد میان شرق و غرب اضافه شود. آمریکا و شوروی، هر یک بنا به انگیزه‌های متفاوتی، کوشیدند تا نقش مجمع عمومی در مورد صلح، امنیت و سیاستِ اقتصادی را به‌شدت محدود کنند.

یکی از پیامدهای چرخش علیه غرب در سازمان ملل این بود که کشورهای غربی برای شکل‌ دادن به سیاستِ جهانی، به‌ویژه در حوزه‌ی اقتصاد جهانی، به تأسیس نهادهایی خارج از چارچوب سازمان ملل روی آوردند. بخش خصوصی در غرب به ایجاد سازمان‌های غیردولتیِ قدرتمند حامیِ بازار آزاد پرداخت. یکی از نمونه‌های مهم عبارت بود از تأسیس «کمیسیون سه‌جانبه» در سال ۱۹۷۳. بی‌تردید مهم‌ترین اقدام را افراد و گروه‌های ذی‌نفع در بخش‌های تجارت و بانکداری انجام دادند که «مجمع اقتصاد جهانی» را تأسیس کردند، نهادی که اجلاس سالانه‌اش با بوق و کرنا در داووس، در سوئیس، برگزار می‌شد. هدف از تشکیل چنین نهادهایی مقابله با مخالفت‌ کشورهای جنوب جهانی با نظام سرمایه‌داری در سازمان ملل و دیگر عرصه‌های سیاست‌گذاری، و همچنین پیشبرد برنامه‌های خود بود. یکی از دیگر اقداماتِ انجام‌شده برای بی‌تأثیر کردن مخالفت با ایده‌های نئولیبرالیِ تجارت و سرمایه‌گذاری عبارت بود از تشکیل سازمان بین‌دولتیِ موسوم به «گروه ۷». بعدها انتقاد از عدم عضویت کشورهای جنوب جهانی و اقتصادهای نوظهور مهمی مثل هند و عربستان سعودی در این سازمان به تشکیل «گروه ۲۰» انجامید. در نتیجه، امروز «گروه ۲۰» در کنار «گروه ۷» در عرصه‌ی سیاست‌گذاری حضور دارد. این پذیرشِ تنوع، مشروعیت هر دو مجمع سیاست‌گذاری را افزایش داد و در عین حال بخشی از نقش سیاست‌گذاریِ سازمان ملل در حوزه‌ی اقتصاد را به این دو نهاد واگذار کرد.

بی‌تردید مهم‌ترین تحولِ غیرمنتظره در فعالیتِ سازمان ملل عبارت بود از ورود آن به عرصه‌های جهانیِ مهمی غیر از جنگ و صلح و اقتصاد جهانی. توسعه‌ی سازمان ملل به ایجاد «نظام سازمان ملل» انجامید، یعنی تعداد زیادی از نهادها و هیئت‌های شبه‌مستقلی که زیر چتر بخش‌های اصلیِ سازمان ملل و تحت نفوذ اداریِ دبیر کل فعالیت می‌کنند. این نهادها به مسائل جهانی می‌پردازند و منافع همکاری و تبادل اطلاعات در مورد سلامت، فرهنگ، حقوق بشر، غذا، محیط زیست، آموزش، کودکان و به‌ویژه توسعه را به ما نشان می‌دهند.

جملاتِ آغازین مقدمه‌ی منشور سازمان ملل حاکی از اولویتی است که بنیان‌گذارانِ این نهاد برای پیشگیری از جنگ قائل‌ بودند: «ما مردم دنیا مصمّم به محفوظ نگه داشتن نسل‌های آینده از بلای جنگ، سازمان ملل را بنا نهاده‌ایم.»

نشست سالانه‌ی مجمع عمومی نیز اهمیت سازمان ملل را ثابت کرد: وقتی رهبرانِ جهان برای دیدار با همتایانِ خود و سخنرانی درباره‌ی سیاستِ کشورشان به نیویورک می‌رفتند این سازمان فضای مهمی را برای توجه رسانه‌ها و تعامل دیپلماتیک در بالاترین سطوح و، حتی از آن مهم‌تر، دیدار با دشمنان پشت درهای بسته فراهم می‌کرد ــ امری که گاه راه را برای مصالحه‌ی دیپلماتیک و کاهش تنش‌ها هموار می‌ساخت. از این نظر، در دوره‌ای از تحولات پیچیده‌ی جهانی که در آن کنترل ارتباطات و مدیریتِ به‌هم‌وابستگیِ اقتصادی به اندازه‌ی دستیابی به برتریِ نظامی اهمیت داشت سازمان ملل به بخش مهمی از ساختار و فرایندهای نظم جهانی تبدیل شد. بی‌تردید این نقش اصلی‌ای نبود که پرشورترین بنیان‌گذارانِ سازمان ملل در هنگام تهیه‌ی پیش‌نویسِ منشور این سازمان برای آن در نظر داشتند. علت اصلیِ تأسیس سازمان ملل کمک به پیشگیری از وقوع جنگی بزرگ در آینده بود، و در ابتدا مسائلی مثل توسعه و حقوق بشر در مقایسه با این دغدغه‌ی اصلی، موضوعاتی فرعی به شمار می‌رفت. اما به مرور زمان، این دغدغه‌ها سبب شد که سازمان ملل چشمگیرترین نقشِ خود را در پیشبرد رفاه بشر بازی کند.

یک واقعیتِ تأمل‌برانگیز: به‌رغم اختلافات شدید و بارها پیش رفتن تا آستانه‌ی جنگ، از زمان تأسیس سازمان ملل در سال ۱۹۴۵ تا پایان جنگ سرد هیچ جنگ بزرگی میان رقبای ژئوپولیتیک رخ نداد. هیچ‌کس نمی‌تواند با اطمینان بگوید که اگر سازمان ملل به وجود نیامده بود باز هم وضعیت همین‌طور بود.

پس از جنگ سرد

پس از سقوط دیوار برلین در سال ۱۹۸۹ و فروپاشی اتحاد جماهیر شوروی در سال ۱۹۹۱، بسیاری امیدوار بودند که سازمان ملل سرانجام بتواند به وظیفه‌ی خود در مورد صلح و امنیت عمل کند.

حمله‌ی عراق به کویت و بحران خلیج فارس در سال ۱۹۹۰ این امیدها را تقویت کرد زیرا به نظر می‌رسید که تصمیم شورای امنیتِ سازمان ملل برای وضع تحریم‌ها علیه عراق و تصویب استفاده از زور برای احیای حاکمیت ملیِ کویت ثمره‌ی پایبندی به منشور سازمان ملل است و نه معلول فضای متأثر از رقابتِ فلج‌کننده‌ی دوران جنگ سرد. اما پس از آغاز عملیاتِ نظامی علیه عراق به رهبری آمریکا این امیدها به سرعت بر باد رفت زیرا کنترل ابعاد، مسیر و ماهیتِ اقدامات نظامی در اختیار واشنگتن بود و نه سازمان ملل. این امر این تصور را تقویت کرد که وقتی پای جنگ و صلح در میان است سازمان ملل ابزاری ژئوپولیتیک برای مشروعیت بخشیدن به اقدامی نظامی است و نه بازتاب ارزش‌های نظم جهانی در مورد قانون‌مداری و رعایت منشور سازمان ملل. در نتیجه، هرچند تصویب توسل به زور علیه عراق در سال ۱۹۹۰ نشان داد که وقتی پای جنگ و صلح در میان است امکان دستیابی به اجماع وجود دارد اما طرز اجرای این مصوّبه به‌ بی‌اعتمادی میان دولت‌های مهم انجامید و دوباره به این نگرانی دامن زد که از سازمان ملل برای توجیه اولیه‌ی توسل به قدرتِ غیردفاعی استفاده شده است (نباید از یاد برد که بر اساس بند ۵۱ منشور سازمان ملل، حق کشورها برای دفاع از خود محدود است)، اما پس از شروع عملیات فضا تغییر کرده و نحوه‌ی انجام عملیات بازتاب اولویت‌های ژئوپولیتیک کشورهای غربی‌ای است که تأمین‌کننده‌ی تسلیحات و نیروهای نظامی هستند.

در سال ۱۹۹۱ وقتی هر پنج عضو دائمیِ شورای امنیت از جایگزینیِ تحریم‌ها با عملیاتِ نظامی برای مقابله با اشغال کویت توسط صدام حسین حمایت کردند، این اجماع ژئوپولیتیک سبب شد که جورج اچ. دابلیو. بوش، رئیس‌جمهور وقت آمریکا، از «نظم نوین جهانی» سخن بگوید. اما این حال و هوا به زودی تغییر کرد زیرا آمریکا هرگز واقعاً نمی‌خواست که قدرت تصمیم‌گیریِ مستقل درباره‌ی صلح و امنیت را به سازمان ملل واگذار کند.

پس از فروپاشیِ شوروی و پایان جنگ سرد، رهبران دنیا، به‌ویژه در اروپا و آمریکا، نتوانستند از این فرصتِ طلایی برای اصلاحاتِ جهانیِ لازم و مطلوب استفاده کنند. بر خلاف آنچه پس از پایان دو جنگ جهانی رخ داد، قدرت‌های شرق و غرب از پایان جنگ سرد به‌عنوان فرصتی برای اقدامی قاطعانه به منظور پیشگیری از وقوع مجدد جنگ در آینده یا افزایش قابلیت‌ها و اقتدار سازمان ملل برای مواجهه با چالش‌های جدید و تشدیدشونده‌ی نظم جهانی ــ برای مثال، تغییرات اقلیمی، مهاجرت، فقر، بیماری‌های فراملی و جرم و جنایت ــ استفاده نکردند. هیچ احساس فوریتی وجود نداشت. هیچ رهبر بزرگی دلیلی منطقی برای اقدام جمعیِ جهانی ارائه نکرد. برندگان اصلیِ جنگ سرد ــ آمریکا، بریتانیا و فرانسه ــ سقوط اتحاد جماهیر شوروی و پایان رقابتِ استراتژیک را نه تنها اتفاق مثبتی به نفع صلح جهانی بلکه فرصتی برای تحکیم برتریِ ژئوپولیتیک و ایدئولوژیکِ خود شمردند. تمرکز بر این امر به مجموعه‌ای از تفسیرهای گمراه‌کننده درباره‌ی علت پیروزیِ غرب در جنگ سرد و همچنین به پیش‌بینی‌های نادرستی در مورد مرحله‌ی بعدیِ سیاستِ جهانی انجامید. پایان تاریخِ فوکویاما، برخورد تمدن‌های هانتینگتون و آشوب آینده‌ی کاپلان تجلیِ روح زمانه در دهه‌ی ۱۹۹۰ بودند و به روشنی نشان می‌دهند که اعضای بانفوذ طبقه‌ی سیاسی در غرب نتوانستند دیدگاه سازنده‌ای درباره‌ی اقداماتِ لازم برای بهبود جنبه‌های اخلاقی، حقوقی، بوم‌شناختی و نهادیِ نظم جهانی به منظور افزایش رفاه بشر ارائه دهند.

در عوض، افزایش تولید ناخالص ملیِ کشورها و نخبگانِ بخش خصوصیِ آنها در کانون نظم جهانی قرار گرفتند، و رشد و توسعه به اهداف اصلی در شمال و جنوب تبدیل شد. نظم نوین جهانیِ «واقعی» شامل گسترش قانون‌مداریِ بازارمحور به چهار گوشه‌ی زمین بود. به عبارت دیگر، این نظام سرمایه‌داریِ نئولیبرال، و نه حکمرانیِ جهانیِ انسان‌دوستانه، بود که اولویت‌های جدید نظم جهانی در دوران پس از جنگ سرد را تعیین کرد. این امر بار دیگر، اما این بار به دلایلی متفاوت از قبل، سازمان ملل را در حاشیه‌ی نظم جهانی قرار داد.

با نگاهی به گذشته می‌توان از قصور در بهره‌برداری از پایان جنگ سرد برای روزآمد کردن سازمان ملل سخن گفت. می‌شد استقلال سیاسی و مالیِ سازمان ملل را افزایش داد، گام‌هایی جدی در جهت خلع سلاح هسته‌ای و غیرنظامی‌سازی برداشت، اقداماتی برای کاهش شدید ژئوپولیتیکِ خشونت‌آمیز انجام داد، و با رفع نگرانی‌های اساسیِ بشر در مورد فقر و دیگر درد و رنج‌های قابل‌پیشگیری، و همچنین تأمین نیازهای مادیِ مردم امنیتِ انسانی را افزایش داد. اما چنین اقداماتی انجام نشد. امروز می‌توان دهه‌ی ۱۹۹۰ را فرصتی ازدست‌رفته با پیامدهایی غم‌انگیز دانست. اکنون مردم دنیا به شکل‌های گوناگون از تأثیراتِ زیان‌بارِ این نگرش اقتصادزده‌ی کوته‌بینانه رنج می‌برند، درد و رنجی که می‌شد از آن اجتناب کرد. می‌شد با ابتکاراتِ موفقیت‌آمیز کل فضای حاکم بر نظم جهانی را طوری تغییر داد که به سازگارتر شدن سازمان ملل با انتظاراتِ بنیان‌گذارانش در سال ۱۹۴۵ بینجامد. غفلت از تأمین منافع دنیا نشانه‌ی عیب و نقص‌های مهم نظم جهانیِ موجود است که به اندازه‌ی خطر جنگ‌های جدید آینده‌ی بشر را به مخاطره می‌اندازد.

به‌رغم این قصور دلسردکننده در غنیمت شمردن اوضاع مناسب اوایل دهه‌ی ۱۹۹۰، سازمان ملل اقدامات مثبتی هم انجام داد. این سازمان، ابتدا با تعیین «اهداف هزاره» و سپس با تعیین «اهداف توسعه‌ی پایدار» برای بازه‌ی زمانیِ ۲۰۳۰-۲۰۱۵، پیشگام تعیین نوعی دستور کارِ هنجارین برای مردم دنیا شد. چنین دستور کاری بر جنبه‌های امنیتِ انسانیِ زندگیِ بین‌المللی متمرکز است، جنبه‌هایی که بهبودشان مستلزم تلاش دلسوزانه‌ی دولت‌ها، نهادهای بین‌المللی و جامعه‌ی مدنی است. برای تحقق این اهداف کوشیدند تا سازمان‌های جامعه‌ی مدنی را به شکل بی‌سابقه‌ای در فعالیتِ سازمان ملل سهیم کنند.

پایان جنگ سرد فرصتِ بی‌سابقه‌ای بود برای استقبال از پیشنهاداتِ سازنده و واقع‌بینانه‌ به منظور افزایش قابلیت‌ها و اقتدار و مسئولیتِ سازمان ملل، اجتناب از تلاطم‌های ژئوپولیتیک، و افزایش پاسخ‌گوییِ همه‌ی کشورها به قوانین بین‌المللی. از میان این پیشنهادها می‌توان به اصلاح منشور سازمان ملل، شکل‌های متفاوتی از عضویتِ دائمی در شورای امنیت، حذف یا محدود کردن حق وتو، اعطای اختیاراتِ مالی و تأمین بودجه به شیوه‌ای مستقل، گسترش حوزه‌ی صلاحیتِ دیوان بین‌المللی دادگستری، و افزایش استقلال دبیر کل اشاره کرد. اما در آن سال‌ها، در دهه‌ی میان پایان جنگ سرد و آغاز نظم نوین جهانیِ واقعی، هیچ‌یک از این گزینه‌ها به طور جدی دنبال نشد. در دهه‌ی ۱۹۹۰، فرصت اصلاحاتِ جهانی به علت «برخورد تمدن‌ها»، ناآرامی در خاورمیانه و آشوب در افغانستان از دست رفت. حملات ۱۱ سپتامبر ۲۰۰۱ دوره‌ی جدیدی از آتش‌افروزی‌های ژئوپولیتیک را آغاز کرد، دوره‌ای که تا جنگ اخیر اوکراین همچنان ادامه یافته است. منازعه میان آمریکا، روسیه و چین بر سر صف‌بندی‌های ژئوپولیتیک، آینده‌ی اوکراین را بیش از پیش در ابهام فرو برده است.

بازتاب بی‌اعتنایی به لزوم اصلاحات جهانی، به طور عام، و اصلاح سازمان ملل، به طور خاص، را می‌توان در نادیده گرفتن پیشنهاداتِ ارائه‌شده در گزارش‌های فراوان درباره‌ی راه‌های تقویت سازمان ملل دید. فقدان اراده‌ی سیاسی در کشورهای قدرتمندِ عضو سازمان ملل سبب شده است که این گزارش‌ها در قفسه‌ی کتابخانه‌ها خاک بخورد. امید به سهیم کردن بازیگران جامعه‌ی مدنی در فرایند حکمرانیِ جهانی نیز بر باد رفت، و این در حالی است که مشارکتِ جامعه‌ی مدنی می‌توانست شفافیت و پاسخ‌گوییِ سازمان ملل را افزایش دهد و دموکراتیزاسیون حکمرانیِ جهانی را تقویت کند.

سازمان ملل، به‌ویژه از طریق اظهارات و بیانیه‌های دبیر کل، «صدا» دارد اما برای تحقق بخشیدن به اهداف منشور این سازمان، احترام به حقوق بین‌الملل و پاسخ‌گو کردن خطاکاران «اراده» ندارد

فرا رسیدن سال ۲۰۰۰ و آغاز هزاره‌ی جدید فرصتِ دیگری برای انجام اقداماتی به منظور تقویت سازمان ملل بود، اما در آن زمان هم اراده‌ی سیاسی در سطوح بین‌دولتی و جامعه‌ی مدنی ضعیف‌تر از آن بود که چنین اتفاقی رخ دهد. پیام ملال‌آور بیل کلینتون، رئیس‌جمهور وقت آمریکا، به سازمان ملل در آستانه‌ی فرا رسیدن هزاره‌ی جدید حاکی از همین فضای نومیدکننده بود. او صرفاً به این توصیه‌ی پیش‌پاافتاده قناعت کرد که «با صرف هزینه‌ها و منابع کمتر، کارهای بیشتری انجام دهید.» با توجه به این حال و هوا، عجیب نیست که پایان جنگ سرد چندان به تقویتِ قابلیت‌های سازمان ملل و بهبود نقش آن در حکمرانی نینجامید.

به‌رغم منازعات منطقه‌ای در خاورمیانه و جنوب آسیا، واپسین دهه‌ی قرن بیستم دوره‌ی آرامش نسبی در روابط بین‌الملل، و به‌ویژه دوره‌ی فقدان تنش‌های استراتژیک بین کشورهای مهم، بود اما سازمان ملل نتوانست از این فرصت استفاده کند. شاید حتی این ارزیابی هم بیش از حد مثبت باشد. در پایان قرن بیستم دو گرایش علیه اتکا به سازمان ملل وجود داشت: نخست این که بعضی این سازمان را مخالف اسرائیل، نظام سرمایه‌داریِ جهانی و برخی جنبه‌های سیاست خارجیِ غرب می‌دانستند؛ دوم این که غرب، به‌ویژه دولت آمریکا، سرگرم عقب‌نشینی از بین‌المللی‌گراییِ لیبرال بود و به شیوه‌های گوناگون می‌کوشید تا به‌عنوان حامیِ اصلیِ صلح و امنیت و نظم جهانی جایگزین سازمان ملل شود.

با کمی درنگ می‌توان به اهمیت این مسئله پی برد. با توجه به نابرابری‌های شدید در قدرت و ثروت، نظم جهانیِ قانون‌مدار به این وابسته خواهد بود که پنج عضو دائمیِ شورای امنیت واقعاً دریابند که تقویت و احترام به سازمان ملل و حقوق بین‌الملل نه تنها منافع کوتاه‌مدت بلکه منافع بلندمدتِ خودشان را هم تأمین می‌کند. تا زمانی که بازیگرانِ ژئوپولیتیک به این واقعیت پی نبرند و تصورشان درباره‌ی منافع ملی تغییر نکند، دنیا با بحران‌های پیاپی دست در گریبان خواهد بود و دورنمای مثبتی دیده نخواهد شد. اما چنین تغییری مستلزم نفی جنبه‌هایی از حکمرانیِ جهانی و بخش خصوصی است که نظامی‌گریِ جهانی و سرمایه‌داریِ غارتگر را زنده و مصون نگه داشته است. کنار گذاشتن مدیریت تک‌قطبیِ امنیت جهانی، که از اوایل دهه‌ی ۱۹۹۰ سکه‌ی رایج بوده است، در نهایت به ایجاد نظامی چندقطبی در مدیریت صلح، امنیت و توسعه خواهد انجامید.

تداوم افول

در نخستین دهه‌های قرن بیست‌ویکم کاهش نفوذ سازمان ملل ادامه یافت. همان‌طور که گفتیم، پس از پایان جنگ سرد سازمان ملل در حمله‌ی آمریکا به عراق در سال ۲۰۰۳ و حمله‌ی روسیه به اوکراین در سال ۲۰۲۲ به حاشیه رانده شد، به‌رغم آن که دو عضو دائمیِ شورای امنیت هنجارهای اصلیِ منشور سازمان ملل را نقض کردند. در سال 2۰۱۵ سازمان ملل دستیابی به «توافق پاریس» درباره‌ی تغییرات اقلیمی را تسهیل کرد اما سه سال بعد وقتی آمریکا از این معاهده خارج شد هیچ کاری از دستِ سازمان ملل برنیامد. به‌رغم لزوم همکاری برای حل مشکلات جهانی از منظر خیر عمومی و رفاه بشر، واکنش‌ها به همه‌گیری ویروس کرونا (۲۰۲۳-۲۰۲۰)، مهاجرت جهانی، و تأثیرات بی‌ثبات‌کننده‌ی افزایش نابرابری در داخل و میان کشورها عمدتاً دولت‌سالارانه بوده است. سازمان ملل، به‌ویژه از طریق اظهارات و بیانیه‌های دبیر کل، «صدا» دارد اما برای تحقق بخشیدن به اهداف منشور این سازمان، احترام به حقوق بین‌الملل و پاسخ‌گو کردن خطاکاران «اراده» ندارد. در نتیجه، مدیریتِ امنیتِ جهانی، آن هم صرفاً بنا به ملاحظات سیاسی، تقریباً به طور انحصاری در اختیار دولت‌ها و بازیگران ژئوپولیتیک باقی مانده است.

بحران سازمان ملل

روند نگران‌کننده‌ی افول سازمان ملل به سطوح بحرانیِ بی‌سابقه‌ای رسیده است. تحولاتِ نگران‌کننده‌ای که پیشتر به آنها اشاره کردیم در سال‌های اخیر تشدید شده‌اند. از منظر تقویت سازمان ملل و احترام به حقوق بین‌الملل، نگران‌کننده‌ترین روند جهانی عبارت است از ظهور شیوه‌های خودکامانه‌ی رهبریِ سیاسی حتی در کشورهایی با سابقه‌ی طولانیِ حکمرانیِ دموکراتیک. این نوع رهبری سیاسی، که اغلب از حمایت افکار عمومی بهره‌مند است، به اتخاذ سیاست‌های خارجیِ ناسیونالیستیِ افراطی‌ گرایش دارد و به رعایت تعهدات خارجی به‌شدت بدبین است و ارزش نهادهای بین‌المللی‌ای مثل سازمان ملل و اتحادیه‌ی اروپا را انکار می‌کند.

دیگر عامل فشار به سازمان ملل و حقوق بین‌الملل، مهاجرتِ جهانی است که سبب شده بسیاری از کشورها مهاجران، پناهندگان و پناهجویان را سپرِ بلا کنند. چنین واکنش‌های اغلب سنگدلانه‌ای به رواج تفاسیر انحصارطلبانه‌ای از هویت ملی می‌انجامد. در نتیجه، ارزش‌های جهان‌شمولِ توأم با حکمرانیِ انسان‌دوستانه و همچنین موازین خارجیِ توأم با حقوق بین‌الملل، حقوق بشر و مرجعیتِ سازمان ملل نادیده گرفته می‌شود. در چنین شرایطی پوپولیست‌های راست‌گرا سازمان ملل را بی‌اهمیت می‌شمارند و به دیده‌ی تحقیر به آن می‌نگرند و واقعیتِ جهانی‌بودن مشکلات را انکار می‌کنند.

آنچه وضعیت را نگران‌کننده‌تر می‌سازد کیفیتِ نازل رهبریِ جهانی است. دنیایی متشکل از ۱۹۶ کشور مستقل برای دستیابی به اجماع در مورد مسائل محتاج به اقدام مشترکِ جهانی، هم به سازوکارهای هماهنگ‌کننده‌ی سازمان ملل نیاز دارد و هم به شکل‌های معقول رهبریِ جهانی توسط کشورهای مهم.

اکنون روندهای ژئوپولیتیکِ متضادی وجود دارد که در صورت تحول می‌تواند اعتماد به سازمان ملل به‌عنوان ماتریسی نهادی با نقشی حیاتی در رویاروییِ بشر با چالش‌های بلندمدتِ جهانی را از نو زنده کند. چنین روندهایی می‌تواند خونِ تازه‌ای را در رگ‌های سازمان ملل جاری سازد و آن را به نهادی سرزنده و متأثر از مجموعه‌ای از تحولاتِ جهانی ــ از جمله غرب‌گرایی‌زدایی، ظهور کنشگری مدنیِ فراملی، مسئولیت میان‌نسلی، و تجدید حمایت از حقوق بشر و افزایش حساسیتِ بوم‌شناختی به‌عنوان ارزش‌هایی جهان‌شمول‌تر ــ تبدیل کند بی‌آنکه تنوع تمدنی تهدید شود.

اقدام ما

این کتاب را در چنین وضعیتی نوشته‌ایم. در این کتاب با تمامِ توان می‌کوشیم که ضمن پرداختن به کوتاهی‌ها و معایب سازمان ملل، به نقش مثبتِ آن در برقراریِ صلح و عدالت نیز اشاره کنیم. هدفِ ما این است که نشان دهیم که باید از سازمان ملل به‌عنوان بخش جدایی‌ناپذیری از نظم جهانی در قرن بیست‌ویکم حمایت کرد. می‌کوشیم که راه‌های ممکن برای تقویتِ سازمان ملل را بررسی کنیم، به گونه‌ای که این سازمان بتواند اهداف منشورش را بهتر برآورده سازد و در عین حال از چالش‌های جهانیِ پدیدآمده در چند دهه‌ی گذشته غافل نشود، چالش‌هایی که بعضی از آنها ابعادی بحرانی یافته‌اند. در بیش از ۷۵ سالی که از تأسیس سازمان ملل می‌گذرد تغییراتِ تکنولوژیک، ژئوپولیتیک، اجتماعی، فرهنگی، سیاسی، بوم‌شناختیِ و اخلاقیِ بنیادینی در دنیا رخ داده است اما ساختار سازمان ملل عمدتاً در همان حال و هوای زمانِ تأسیس‌اش باقی مانده است.

همان‌طور که گفتیم، دنیا اکنون با واکنش منفیِ ناسیونالیسمِ افراطی به همه‌ی شکل‌های بین‌المللی‌گرایی، از جمله سازمان ملل، مواجه است. به عقیده‌ی ما جنبش جدیدی برای تقویت دموکراسی، سازمان ملل و رهبریِ جهانی به وجود خواهد آمد، و ما ایمان داریم که سرانجام احتیاط، عقلانیت، همدلی، دوراندیشی، و سازوکارهای تسهیل‌کننده‌ی همکاری، پاسخ‌گویی و مسئولیت‌پذیری پدید خواهد آمد. نظم جهانیِ دولت‌محور دیگر نمی‌تواند به اندازه‌ی کافی خود را با نیروهای ژئوپولیتیک و اکولوژیک (بوم‌شناختی) وفق دهد، و با آشکار شدن این واقعیت، دوره‌های جدیدی از اندیشه و عمل بین‌المللی‌گرایانه آغاز خواهد شد، شاید در قالب نوعی جنبش جهانی برای همکاری میان فعالان جامعه‌ی مدنیِ فراملی و دولت‌های آشناتر با خواسته‌ها و نیازهای بشر، و در نهایت پاسداری از کاراییِ بلندمدتِ زیست‌گاه طبیعیِ کره‌ی زمین.

جنگل‌زداییِ آمازون، آتش‌سوزیِ جنگل‌ها، سیل‌ها، موج‌های گرمای شدید، جنگ‌های داخلیِ طولانی و اوضاع پرآشوب در بخش‌هایی از دنیا، خشکسالی در منطقه‌ی «ساحل» در آفریقا و همه‌گیریِ جهانیِ ویروس کرونا به ما هشدار می‌دهند که در صورت تداوم بی‌اعتنایی به روابط اساسی میان فعالیتِ انسان و محیط طبیعی‌اش یا رفتار غیرمسئولانه‌ی دولت‌ها و مجموعه‌های صنعتی و تجاریِ جهانی چه نوع آینده‌ای در انتظار بشر خواهد بود. سازمان ملل یگانه ساختارِ مشکل‌گشایی در جهان است که «بالقوه» تابع اولویت‌های ارضیِ کشورهای مستقل یا جاه‌طلبی‌های ژئوپولیتیکِ بانفوذترین بازیگرانِ سیاسی در دنیا نیست. امروز به فعالیتِ این ساختار به شکلی سازگار با نیتِ بنیان‌گذارانش نیازِ عاجل داریم. اما تحقق این امر مستلزم تلاش و کوششِ چشمگیرِ آن دسته از روشن‌اندیش‌ترین نیروهای طبقه‌ی سیاسی است که می‌خواهند «جهانی‌شدن از بالا» را با خواسته‌ها، نگرانی‌ها و نارضایتی‌های توده‌های مردمی که نماینده‌ی «جهانی‌شدن از پایین» هستند هماهنگ کنند. امیدواریِ واقع‌بینانه‌ی آگاهانه روکشِ نازکی است بر اذعان به وجود ناامیدی. ما نیز با چنین امیدواری‌ای این کتاب را به خوانندگان تقدیم می‌کنیم.

برگردان: عرفان ثابتی